西南民族地區農民生活水平、減貧實效與防返進路

［摘要］當前中國已經歷史性地解決了絕對貧困問題，但貧困仍然是威脅全球和平與發展的重大阻礙。我國民族地區曾是貧困問題高發的重災區，民族地區貧困問題的解決為中國減貧事業積累了豐富的經驗，主要可以歸納為：堅持減貧工作中黨的領導和政府主導、堅持對民族地區的重點支持和資源投入、注重發揮自身稟賦優勢和資源優勢、注重民族地區文化傳承發展。本文通過考察西南民族地區農民生活水平，即脫貧基本情況、時間維度變化、空間維度對比等方面，考量該地區的減貧實效，探究其中存在的問題。在此基礎上利用“動因-風險”框架，闡釋西南民族地區規模性返貧的影響因素，即經濟結構單一、基礎設施和公共服務不完善、社會人力資本不足等動因因素，以及自然災害和氣候變化、政策和制度變化的風險因素。在此基礎上提出應從經濟發展質量、生態環境資源、教育和人口素質、社會保障、社區參與、監測監管等方面構建防范返貧發生的實踐進路。

［關鍵詞］民族地區；脫貧；返貧；政策

中圖分類號：C957" 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）11-0075-12

2021年，中國向世界莊嚴宣告，“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”[1]中國絕對貧困問題的歷史性解決，是新時代精準扶貧精準脫貧方略和脫貧攻堅戰的實施的成果，是“三區三州”等深度貧困地區開展重點扶貧工作進而取得的最終勝利。

我國民族地區是返貧風險的高發地區，民族脫貧人口是生計脆弱性較強的脫貧群體，這不僅是由民族地區經濟社會發展能力的弱質性決定的，也是由民族地區與脫貧攻堅時期的深度貧困地區高度重合的現實所決定的。而西南民族地區因其自然環境惡劣、民族人口分布集中、經濟社會發展落后，曾是“貧困地區中的貧困地區”。一方面，我國曾經的貧困地理區域與西南民族地區高度重合。以“三區三州”為代表的深度貧困地區，主要是指西藏、四省涉藏地區、新疆南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州，其中就囊括了西藏、四川、云南等西南省區；在原國務院扶貧辦印發的《扶貧開發整村推進“十二五”規劃》中的30000個貧困村（除西藏）中，有超過1/3來自于西南民族地區省份（見表1）。另一方面，我國民族地區的貧困問題曾集中在西南地區，我國341個民族自治貧困縣中，有超過54%的縣位于西南地區①（186個）（見表2）；在民族地區中，有相當數量的深度貧困單元，西南地區的深度貧困縣數量和深度貧困人口數量分別占到了民族八省區總數的52%（85個）和45%（277.18萬）（見表3）。

過去十年，在中國共產黨的領導和全社會的共同努力下，西南民族地區的經濟發展取得了不菲的成就。盡管中國的絕對貧困問題已經解決，但區域差距、城鄉差距、收入差距依舊顯著，社會經濟結構性矛盾依舊存在，農村地區仍然有相當數量的脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶和突發嚴重困難戶。放眼全球，瘟疫、地區沖突、大國博弈等因素對世界經濟的沖擊影響加劇，根據聯合國發布的《2021年可持續發展融資報告》，全球經濟陷入了90年以來最嚴重的衰退，約有1.2億人口重新陷入極端貧困，1.14億人口失業。[2]8貧困問題在全球范圍內依然普遍存在。在中國已脫貧人口中，有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險。[3]對于生計脆弱性的人口和家庭來說，暴露在風險沖擊下依然可能使他們重新陷入貧困，必須重視脫貧實效和質量，對此中央提出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接[4]、堅決守住不發生規模性返貧底線。[5]

西南民族地區由于歷史的原因，經濟發展相對落后，尤其是廣大的農村地區，地理區位相對閉塞、自然環境惡劣；科學教育發展滯后、文化衛生資源稀缺；市場經濟發育不足，生產生活條件落后。在現行標準下脫貧摘帽，并不等同于共同富裕，只有總結成功經驗，辨明減貧實效，才能提出有針對性、務實的鞏固脫貧成果與防范規模性返貧發生的策略。農民生活水平是反映農村脫貧實效的最直接、有效的因素之一，本文將從農民生活水平入手，分析西南民族地區的減貧實效與防返貧進路。

一、民族地區全面脫貧的成功經驗

脫貧攻堅八年期間，西南民族地區減貧工作取得了重大的成就。在這些成就的背后，是中國特色減貧理論和減貧道路在西南民族地區的具體實踐和成功經驗。在減貧實踐取得巨大成功的同時，其背后更深層次的問題是，作為歷史、文化、社會、自然等方面都表現出特殊性、典型性的民族地區，

在鞏固拓展脫貧攻堅成果的過程中，區域發展條件不盡相同，使得全面推進鄉村振興的優勢和短板有所差別。對于脫貧經驗、脫貧優勢和脫貧短板的總結，對于進一步規劃好民族地區，尤其是西南民族地區防范返貧工作的基本制度政策設計對提升發展質量、實現共同富裕，有著重要的價值和意義。

一是堅持減貧工作黨的領導和政府主導。堅持黨的領導和政府主導，是民族地區成功脫貧的政治基礎和組織基礎。中國共產黨作為始終站在人民立場的馬克思主義政黨，始終將維護人民的切身利益和解決人民的實際需要作為中國特色減貧工作的起點和終點。政府主導是中國特色減貧工作的鮮明特征，在堅持社會主義制度的基礎上，充分調動社會資源，形成社會合力。經濟增長的減貧效應已成為普遍共識，[6][7]然而，市場經濟的基本規律使得經濟增長將會伴隨著復雜的分配問題，隨之可能會對減貧效應產生抑制并形成新的貧困。[8]單德朋等對民族地區經濟增長益貧性的研究發現，增長能夠緩解絕對貧困，但相對貧困問題凸顯，增長的減貧效應受時間階段和外部沖擊的影響顯著。[9]因而，考慮到民族地區發展的內生能力不強，市場體量小，人才資源薄弱，依靠經濟增長的減貧效應實現自主脫貧、市場化脫貧難度大，反而可能使貧困程度加重，必須依靠中國共產黨的有力領導，在政府主導機制下，攻克民族地區貧困問題。

二是堅持對民族地區的重點支持和資源投入。根據納爾遜關于貧困形成的“低水平均衡理論”，資本形成率的提高是貧困地區走出貧困陷阱的關鍵因素，因此必須要大力投資，以外部經濟工具打破低水平均衡。經濟“造血”能力不足是民族地區區域貧困的典型特征之一。在新中國的減貧歷程中，民族地區始終是政策重點關注、資源重點傾斜的代表性區域。1982年，我國政府在寧夏回族自治區西海固地區等三個區域開啟了針對性解決區域性極端貧困的“‘三西’地區農業建設項目”，該項目也成為中國采取資源開發方式扶貧的先例，采取并積累了諸如建檔立卡、幫扶到戶、資金項目管理等在后面的扶貧開發中推廣沿用的經典做法。在2012年由國務院扶貧辦聯合12部委印發的《扶貧開發整村推進“十二五”規劃》所劃定的30000個貧困村中，隸屬于革命老區縣的貧困村數量最多，共14252個，占總數的47.5%；位于民族自治縣的貧困村有13158個，占總數的43.9%（見表4），這體現了國家對這些地區采取重點“關注”和“幫扶”的力度。而在精準扶貧、脫貧攻堅的八年中，我國依舊將民族地區和民族群體作為政策傾斜支持的重點。例如，在中央財政專項扶貧資金投入方面，民族8省區的資金投入共計占到了近3000億元，占同期全國總量的45%；在整合財政涉農資金方面，民族8省區共計占到同期全國總量的39%。

三是注重發揮自身稟賦和資源優勢。一方面，一些民族地區依托生態功能區域、自然資源區或歷史文化名城名縣，擁有豐富的自然資源和文化資源，可以通過發展特色產業和旅游業等第三產業，實現資源優勢的轉化和增值，推動經濟持續增長。例如，西藏自治區依托其獨特的自然景觀和文化資源，發展了旅游業，成為了重要的經濟支柱產業，為當地居民提供了就業和增收的機會；四川、云南等地的藏、彝、苗等民族地區通過發展民族文化旅游，吸引了大量游客，推動了當地經濟的發展；內蒙古自治區依托其豐富的草原資源，發展了畜牧業和生態旅游業，為當地居民提供了就業和增收的機會，帶動了當地經濟的發展。二方面，針對民族人口文化素質普遍不高的情況，一些民族地區注重培育本地區的人力資源。通過教育、培訓和技能提升等措施，提高貧困人口的就業能力和收入水平。例如，云南省多民族地區積極推進職業培訓和技能提升，通過開展職業培訓班、技能比賽等活動，提高了當地居民的就業競爭力，幫助他們脫貧致富。三方面，一些民族地區通過建設合作社、互助組織等形式，促進了居民之間的互助合作和資源共享，提高了貧困人口的生產能力和脫貧的機會。四方面，針對基礎設施普遍落后的情況，民族地區還注重發展基礎設施，改善貧困地區的生產生活條件。例如，新疆維吾爾自治區通過大力發展交通、能源、通信等基礎設施，改善了偏遠地區的交通條件，促進了當地產業發展和市場對接，為貧困地區提供了更多脫貧致富的機會。

四是注重民族地區的文化傳承和發展。文化表現出強烈的民族性，即同一民族具有相同的文化特征，包括語言、宗教、風俗習慣等。一方面，這些文化特征可能是寶貴的非物質財富，是民族地區所獨有的文化資源；另一方面，這些文化特征可能間接導致貧困及其程度加深，如我國注重對民族地區優質文化的引導性建設，在重視對民族文化的保護和傳承的同時，也在強化民族文化的價值轉化，推動文化產業發展帶動區域群眾增收致富。我國也注重對民族地區不合理的婚喪嫁娶文化的引導，使其不斷革故鼎新適應社會的發展。

二、西南民族地區農民生活水平與減貧實效

在減貧實踐取得巨大成功的背后，更深層次的問題是，作為歷史、文化、社會、自然條件等方面都表現出特殊性、典型性的西南民族地區，在符合脫貧摘帽基本要求的條件下，實際減貧成效仍有待考察。減貧成效的短板不僅能夠反映鞏固拓展脫貧攻堅成果工作的不足，也能為鄉村振興戰略的實施提供有益參考，對于進一步做好西南民族地區經濟社會發展規劃、防范返貧工作的基本制度政策設計，從而提升發展質量、實現共同富裕，有著重要的價值和意義。

“小康不小康，關鍵看老鄉。”①農民的生活水平，最能夠直接反映脫貧質量的高低。農村經濟社會的發展，無論是基礎設施公共服務的建設、科技文教質量的提高、社會保障制度的健全、醫療衛生資源的普及、基層組織治理的完善等，最終的目的都是提高被施策主體——農戶的生活水平，即提升農戶的經濟收入，進一步地改善其消費結構，以實現生活水平的提升。因而，可以從農民生活水平的視角，一窺我國西南民族地區在脫貧攻堅時期的減貧成效。

1.民族地區脫貧基本情況

從精準扶貧方略自2013年開始實施后，民族地區的貧困狀況得到了大幅的改善（見表5）。貧困人口數和貧困發生率持續降低，減貧效率高于全國平均速度，實現了每年約400萬人的減貧速度，尤其是在2018～2019年間，貧困人口減少近500萬人，取得了輝煌的成果。就減貧速度來說，毫無疑問，民族地區體現出了巨大的優勢，積累了寶貴的經驗。

民族地區脫貧的優勢，主要體現在民族地區居民，尤其是農民生活水平的改善和提高上。許多民族經歷了新中國成立后“一步跨千年”的社會形態巨變，又經歷了大規模扶貧開發和精準扶貧脫貧攻堅而實現的從貧窮到小康的跨越，在生活、消費方面的水平，已經接近甚至趕上全國平均水平。

從農民消費價格指數來看（見表6）。全國農民消費價格指數在2015到2017年間基本上保持在110左右的水平，而在同期，部分民族省份，如貴州、青海、寧夏、新疆等都在不同程度上接近或者趕超全國水平，反映出民族地區農村經濟在脫貧攻堅實施期間持續向好發展，居民生活水平、消費水平、消費能力顯著提高。

2.西南民族地區農民生活水平時間維度變化

精準扶貧、脫貧攻堅期間，農村貧困人口的生活水平實現了根本性的提高。西南民族地區農村作為脫貧攻堅的難點區域和重點區域，表現出經濟收入極低、生活條件落后等特點，致貧原因復雜，脫貧難度大。針對此種情況，無論是中央財政專項扶貧資金，還是地方財政配套扶貧資金，都對西南民族地區進行了大量的投入，西南民族地區農民的生活水平也發生了較大的變化。

西南五省區經濟發展水平存在差異，民族分布的廣度和密度不同，不同民族之間農業生產條件和生產方式存在差異，因此人均可支配收入也存在一定差異。從精準扶貧方略實施前（2011年）和脫貧攻堅進入尾聲（2019年），西南民族地區農民人均可支配收入的變化情況（見表7），表現出以下幾個特點。一是在整體上，西南民族地區農民收入低于全國民族地區平均水平。特別是精準扶貧方略實施之前的2011年，只有民族人口分布較少的重慶市高于民族地區平均。在貧困人口集中分布的民族地區中，西南民族地區是“貧中之貧”，深度貧困狀況明顯。二是從人均可支配收入2011到2019年的變化，西南民族地區基本實現了對民族地區平均水平的追趕。從2019年與2011年數據的增長情況一項來看，四川、貴州、云南、西藏四省區的增長倍差，都高于全國民族地區平均增長倍差。三是后發省份追趕動力較強。從2011年到2019年，除四川實現了接近3倍外，貴州、云南作為該項數據上的后發省份，人均可支配收入的增長幅度均超過重慶和西藏。原本基數最大的重慶，增長倍差低于全國平均，在2019年的人均可支配收入排在了四川和西藏之后。

物質需求是人生存發展的基本需求，物質需求的滿足必須依賴消費，因此消費水平是衡量生活水平的關鍵指標，也是反映貧困程度的重要因素。從精準扶貧前到脫貧攻堅尾聲人均消費支出來看西南民族地區農村的生活水平變化（見表8），同樣可以發現上述幾個特點。一是在整體上，西南民族地區的農村人均消費支出相較民族地區平均水平低。在2011年，只有重慶的人均消費支出“一枝獨秀”，明顯高于全國民族地區。二是西南民族地區大部分省區都在2019年基本實現了向全國民族地區平均水平的靠攏。在消費支出的絕對水平上，包括重慶、四川、貴州的人均消費支出都達到了10000元以上；在增長倍差上，四川、貴州和西藏在8年間均實現了2倍以上的增長（倍差超過3.00），高于全國民族地區平均水平。三是在結構上，西南民族地區各省區的消費支出差異較大。2011年最高的重慶接近5000元，最低的西藏只有不足2800元，相較收入水平最大相差1000元左右，消費支出相差近一倍。四是西南民族地區內部農村消費水平格局發生根本性轉變。由于重慶市增長速度相對較緩，2019年被四川、貴州二省區超越，也反映出四川和貴州兩個西南民族大省在農村減貧、改善農村生產生活水平工作方面的突出成就和鄉村振興戰略發展方面的較高潛力。

“衣食住行”是人的眾多物質需求中最基本的需求，“人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等”③是馬克思歷史唯物主義的基本觀點。以現代經濟學視角來看，“衣食住行”方面的消費支出比例，能夠反映生活水平的高低。具體而言，食品、衣著這一類剛性的生活日常支出比例越高，用以閑暇娛樂、個體發展的支出比例就越低，意味著滿足基本生活需求越困難，生活水平就越低。居住則不同，居住支出關系到地理區位因素，帶有強烈的資本屬性，居住支出比例相對較低，則可能意味著居住條件、居住位置較差，反映出的生活水平可能較低。交通和通訊支出則與科學技術的進步，以及當地的自然環境、市場價格高度相關。從2011和2019年西南民族地區農民衣食住行的消費支出比例的變化來考察西南民族地區農村生活水平（見表9），可以反映出幾個特點。一是在整體上，西南民族地區消費結構的變動與全國民族地區消費結構的變動大致相同。在食品支出比例上，無論是西南地區還是全國，都有大幅降低，在居住支出和交通通信支出比例上，二者均實現了增長；只有衣著支出方面，四川、云南的民族地區的支出比例發生了下降。二是在結構上，衣食住行的支出結構表現出明顯的區域特征。首先是食品支出比例方面，除重慶和四川變化程度較小外，其余省區都實現了超過10個百分點的大幅下降，這一特點與川渝地區的飲食文化密不可分；其次是衣著支出比例方面，西藏是其他地區的2～3倍，并在2019年進一步提高，接近13%，這是西藏地區特有的氣候條件和藏族特有的文化因素決定的；再次是交通和通訊支出比例方面，貴州和云南民族地區這一比例的增長超過一倍，可能反映出了該地區在交通基礎設施、通信條件的大幅改善，有效提高了人口的流動性和信息的可達性。

中國對貧困人口脫貧制定的“兩不愁三保障”的非貨幣福利標準，除了包含吃、穿、住之外，還包含了醫療和教育層面的內容。在醫療保健和教育文化層面的消費能夠提高人自身的發展能力。因此，醫療、教育層面的消費作為發展型消費，能夠進一步反映生活水平的質量。除此之外，同樣考察家庭設備和服務，即生活用品方面的支出。2011和2019年西南民族地區農村其他消費支出占比情況中（見表10），可以反映出幾個特點。一是在整體上，三項消費支出的比例在八年間均實現了增長。在絕對水平上，醫療保健支出、娛樂教育文化服務方面，西南地區仍低于民族地區平均水平；在增長幅度上，西南民族地區整體高于全國民族地區人均水平。二是在結構上，家庭設備和服務的支出比例增長幅度不明顯，但醫療保健、教育文化服務等發展型消費支出比例，西南民族地區整體實現大幅增長，尤其是貧困程度最深、地理位置最偏遠的西藏地區，醫療類支出比例增長了近1倍，教育類支出比例增長了超過2倍。

3.西南民族地區農民生活水平空間維度對比

考察脫貧成效，絕對貧困標準下的全面脫貧是基本要求，區域間發展差距的縮小是另一個重要衡量因素。區域經濟發展的差距，反映到農村脫貧人口層面，同樣是經濟收入、消費水平的差距。選取脫貧攻堅尾聲（2019年）的全國人均和西南民族地區的關于農民生活水平的指標，從橫向維度考察西南民族地區的脫貧成效。

從農民人均可支配收入和消費支出來看（見表11），反映出三個基本事實。一是西南民族地區與全國農村生活平均水平仍有較大差距；二是西南民族地區內部差距依然存在；三是西南民族地區消費差距較收入差距更大。作為西南民族地區收入和消費水平最高的四川，人均可支配收入相較全國農村平均低14.27%，人均消費支出低21.2%；收入最低的貴州和消費最低的西藏，相比全國農村平均水平低出32.42%和36.84%。

從消費支出的結構來看（見表12），可以得到兩個基本事實。一是在整體的消費結構上，西南民族地區與全國平均水平較為相似，食品、居住、交通和通訊是比例最高的三項消費；二是發展型消費，西南民族地區與全國平均水平存在著顯著的差距，尤其在醫療保健支出方面，西南民族地區全部低于全國平均水平，四川、重慶、西藏的娛樂教育文化服務支出低于全國平均。整體消費結構的相似情況可以看作是西南民族地區經濟社會發展下，農民市場意識、消費意識提高的反映。醫療保健支出的差距背后，可能是西南民族地區看病難、看病貴、健康投資意識不足的現實下，勞動力再生產能力受限的體現。

4.西南民族地區減貧成效評價

通過上述農民生活水平情況評價減貧成效是否明顯，需要明確三個基本準則。首先，西南民族地區民族人口分布數量多、范圍廣，歷史欠賬多，脫貧難度大。因此，第一個準則是農民生活水平發生顯著改變，并且與全國其他民族地區農民生活水平相當。其次，西南民族地區內部，區域經濟社會發展的結構性顯著，既有西藏這樣民族全境分布、全區都曾處于深度貧困的省區，也有像重慶這樣經濟基礎好、身處優勢地理區位的直轄市。因此，第二個原則是貧困程度越深的地區農民生活水平提高越多，即減貧政策的邊際效應明顯。再次，農民生活水平是直接反映脫貧人口獲得感、幸福感、安全感的因素，尤其對于民族地區脫貧群眾來說，更直接關乎到對中華民族共同體的認同感、使命感和信念感，無論是收入還是消費，都是農村生活水平的直接衡量因素。因此，第三個準則是在不同區域的各項指標上，都不應有明顯的短板。

依據以上三準則來考察，西南民族地區的脫貧成效顯著，但也不可避免地存在個別問題。首先，精準扶貧、脫貧攻堅的實施過程中，黨和政府在西南民族地區開展了大規模的開發和投入，使農村生活水平發生了顯著的變化，無論是人均可支配收入還是消費支出，都有了較大程度的增長，消費支出結構也有了一定程度的優化，在總體上接近甚至超過了全國民族地區平均水平。其次，在收入和消費水平的增長速度方面，基本體現出了減貧政策對異質性區域的邊際效應，越是困難的地區，增長倍率越高。再次，在西南民族地區內部個別區域上，發展差距、發展動能的短板依然存在。例如，重慶的民族地區收入水平和消費水平的增長速度明顯低于全國民族平均水平，成為了西南民族地區在區域上的“短板”；再如，娛樂教育文化服務支出作為重要的發展型支出，在西南民族地區農村整體消費結構中的占比顯著低于全國平均，是西南民族地區在結構上的“短板”。總而言之，西南民族地區的減貧，無論從時間維度還是空間維度來看，都是卓有成效的，是符合該地區脫貧人口的根本利益的，體現出了西南民族地區強大的社會凝聚力和經濟發展潛能，只是就個別區域、個別因素角度來看，依然需要思考如何進一步鞏固脫貧成效，穩固脫貧質量。

三、西南民族地區規模性返貧的影響因素

黨的十九大后，中央多次強調，要堅決守住不發生規模性返貧的底線。所謂規模性返貧，與一般返貧的區別主要在于“規模”的含義，即群體性、區域性特征。按照“動因-風險”分析框架，西南民族地區規模性返貧的因素，可以分為兩類，一類是規模性返貧的動因因素，一類是規模性返貧的風險因素。

1.民族地區規模性返貧的動因因素

一是經濟結構單一、產業發展不可持續。經濟結構和產業結構是區域經濟發展的基石，是區域經濟帶動人民致富的重要物質基礎。因而，區域經濟結構的單一化、產業的非持續化是區域規模性返貧的最基礎動因。西南部分民族地區在脫貧攻堅過程中，過度依賴傳統產業或資源開發，產業結構單一，缺乏多元化的經濟模式。一旦主導產業受到市場波動或政策變化等因素影響，可能導致產業收入下降，從而使原本脫貧的人口再次陷入貧困。此外，一些地區在資源開發過程中，缺乏環保意識，導致生態環境惡化，影響了長期的可持續發展，也可能對脫貧成果產生負面影響。

二是基礎設施和公共服務不完善。基礎設施和公共服務是區域經濟健康運行的壓艙石，是區域社會的關鍵“造血”系統，其質量直接關系到區域人民生活水平的提高和改善。對于西南民族地區來說，基礎設施和公共服務的不完善也是影響規模性返貧的動因之一。西南民族地區地處高山、高原、高寒的“三高”地區，伴有洪澇、地震、泥石流等自然災害頻發區，基礎設施建設成本高、難度大，交通不便、能源供應不足等問題，影響了貧困地區的產業發展和市場開拓，限制了居民的經濟活動和就業機會。同時，西南民族地區公共服務設施如教育、醫療、社會保障等也不完善，無法滿足居民的基本需求，使得人口再次陷入貧困。由于歷史和現實原因，西南地區整體經濟發展水平不高，教育、醫療資源的增長和引進動能薄弱。尤其是民族地區和農村地區，受到當地傳統文化因素的影響，信息閉塞、科學意識低下，導致居民難以獲得良好的教育和醫療服務，影響其脫貧后的就業和健康狀況，從而增加了返貧的風險。

三是社會人力資本不足。前兩類返貧動因表現在物質層面，人力資本和社會資本動因則體現為人的因素。西南民族地區尤其是其中的位于邊疆、省界、市州界等行政地理單位邊際的偏遠地區農村，普遍存在不懂國家通用語言的問題，教育程度低、職業技能匱乏因素限制了當地居民的就業機會和收入增長。同時，社會保障體系不健全、缺乏社會保險和養老金等保障措施，使居民在面對生病、意外事故等風險時缺乏應對能力，增加了再次陷入貧困的風險。

2.民族地區規模性返貧的風險因素

一是自然災害和氣候變化風險。民族地區之所以長期貧困，其深層原因之一是其天然的地理區位的劣勢，這也是民族地區天然的脫貧短板，大部分研究聚焦于民族聚居區的地理資本不足。[10][11][12]陳全功等（2011）的研究指出，民族群體貧困多發的重要原因是其分布的區域表現出地理資本脆弱性，即自然環境的惡劣和地理位置的偏遠。[13]西南民族地區地理環境普遍較為惡劣，容易受到洪澇、干旱、地震等自然災害的侵襲，造成農田損失、房屋倒塌等經濟損失，使人口再次陷入貧困。同時，氣候變化也可能對民族地區的農田、水資源等產生負面影響，如降雨模式改變、草地退化等，限制了農田生產和水資源利用，從而影響當地的農田、畜牧業等產業，從而影響居民的經濟活動和收入，增加了返貧的風險。

二是政策和制度風險。政策和制度的制定和嬗變對于區域經濟來說本身就存在著一定的不確定性，其與受眾群體之間也面臨著適配性的問題。一方面，既有幫扶政策的退出可能會導致一些對政策產生福利依賴的群體無法適應，喪失生計能力。另一方面，一些政策制定得不適配可能產生意料之外的政策效果。此外，一些地區在脫貧攻堅過程中可能存在政策執行不到位、扶貧措施不完善、資金管理不規范等問題，導致扶貧資金和資源無法真正惠及到貧困居民，脫貧成果不夠持久。例如，一些西南民族地區可能存在土地資源權益不清、產權不明晰等問題，限制了居民的產權保護和資產積累，增加了返貧的風險。

總的來說，民族地區規模性返貧是一個復雜的問題，涉及經濟、社會、環境、政策等多個因素。經濟結構單一、基礎設施不完善、社會保障體系不健全、自然災害和氣候變化、政策和制度問題等都可能對該地區規模性返貧產生影響。因此，解決這一問題需要綜合施策，采取包括經濟發展、基礎設施建設、教育醫療改善、社會保障完善、自然災害應對和政策制度改進等多方面措施，以確保脫貧成果的可持續性和穩定性。

四、西南民族地區全面脫貧摘帽后防返進路

1.提高西南民族地區區域經濟發展質量和效益

為了提高區域經濟抗風險能力，政府可以采取一系列措施，以提高經濟發展的質量和效益。

第一，可以促進西南民族地區產業的多元化發展，通過支持不同類型的產業，降低產業結構單一性帶來的風險。政府可以引導和扶持民族地區的新興產業和戰略性新興產業，鼓勵技術創新和產品升級，提高產品的附加值，從而提升民族地區產業的競爭力和盈利能力。第二，政府可以推動西南民族地區產業的升級和轉型，通過引入先進技術和管理經驗，提升產業的技術水平和產值。政府可以提供技術培訓、科技支持和資金扶持，幫助民族地區企業提升生產效率和產品質量，拓展市場份額，增加經濟效益。第三，加強對西南民族地區企業的金融支持，提供貸款、擔保等金融服務，幫助企業解決融資難題，降低融資成本，提升經濟運行的穩定性和可持續性。第四，加強西南民族地區的基礎設施建設，包括交通、能源、水利、通信等方面。完善交通網絡，提升交通運輸的便捷性和效率，促進資源和產品的流通。提供可靠的能源供應，支持當地產業和居民生活的需求。改善水利設施，加強水資源管理和保護。提高通信基礎設施覆蓋率，促進信息技術在民族地區的應用。第五，政府可以支持和引導當地企業和農民合作社開展合作，提高農民的創業和就業機會，增加農民的收入來源。

2.加強生態環境保護和資源管理

為了防范西南民族地區規模性返貧風險，生態環境保護和資源管理至關重要。政府應加強對西南民族地區生態環境的保護和恢復，提高生態保護區建設和管理的投入，推動生態文明建設，加強生態環境監測和治理，以確保生態環境的持續穩定。

推動生態旅游和生態農業的發展，鼓勵西南民族地區發展綠色產業，提升產業的環保水平和可持續性。政府應提供資金和技術支持，引導企業和農民采用環保技術和方法，推廣循環經濟和低碳生產方式，從而實現生產和生態環境的雙贏。同時，政府應加強對水資源、土地資源、草地資源等的保護和管理，采取科學合理的資源開發和利用方式，防止過度開采和濫用資源，避免生態環境的惡化和資源的枯竭。推動資源的循環利用和節約利用，鼓勵民族地區居民參與資源管理，提高居民的環保意識和資源保護意識。此外，政府還可以加強生態補償機制的建設，鼓勵生態產品和生態服務產品的開發和銷售，增加民族地區居民的生態保護和資源管理的經濟收益，提高他們對生態環境保護和資源管理的積極性和參與度。通過加強生態環境保護和資源管理，政府可以保障民族地區的生態環境持續穩定，確保資源的可持續利用，從而為民族地區的可持續發展和脫貧成果的持續性提供堅實的保障。

3.提升教育水平和人口素質

教育是長期的投資，可以為民族地區群眾提供更多的就業機會、創業機會和自我發展機會，從而實現穩定脫貧和全面發展。為了實現西南民族地區的可持續發展和高質量脫貧。政府應加大對西南民族地區教育的投入，提升教育水平和人口素質。這包括加強基礎教育、職業教育和終身教育，以提供高質量的教育資源和培訓機會，從而提高居民的就業能力和創業能力，提高他們的自我發展能力。

政府應持續加大對西南民族地區基礎教育的投入，改善學校硬件設施，提升教師素質，推動優質教育資源向民族地區傾斜，確保每個孩子都能接受到平等、優質的基礎教育。同時，政府還可以鼓勵和支持地區居民參與職業教育和技能培訓，提高他們的就業競爭力和職業發展水平。政府可以推動終身教育，鼓勵居民持續學習和不斷提升自己的知識和技能，以適應社會和經濟的變化。政府可以提供多樣化的終身教育機會，包括職業培訓、成人教育、在線學習等方式，使地區居民能夠不斷提升自己的學歷和技能。政府還可以支持創新教育模式，如產教融合、校企合作等，鼓勵地區居民參與實際生產和實踐活動，提升他們的實際操作能力和創新能力。此外，政府可以促進科技知識的傳播和應用，提升地區居民的科技素養，培養更多的科技人才，推動科技創新和產業升級。通過提升教育水平和人口素質，政府可以增強地區居民的就業能力和自我發展能力，提高其發展的可持續性。

除此之外，應該進一步加大對西南民族地區醫療服務的投入，提升醫療資源的均等化和優質化，加強醫療衛生服務體系建設，提高醫療服務的覆蓋率和質量，保障居民的健康權益。

4.完善社會保障體系

建立健全社會保障體系，提供全面的社會保障覆蓋。包括社會保險制度、養老金制度、醫療保障制度、失業保障制度等多方面的社會保障政策和制度。提供基本的社會保障，確保民族地區居民在面對風險時有應對的能力，減少因疾病、災害、失業等原因導致的返貧風險。還可以加強社會救助和保障機構的建設和管理，以確保社會保障政策的落地和實施。這包括建立健全社會保障制度，包括社會醫療保障、社會養老保障、社會失業保障等，覆蓋民族地區居民的基本需求。

在醫療保障方面，應進一步補充完善西南民族地區農民基本的醫療保障，包括醫療費用報銷、大病保險、醫療救助等，確保居民在面臨疾病時能夠得到及時的醫療救助，減輕醫療費用負擔，防止因病致貧。在養老保障方面，應推動建立更加完善的養老金制度，提供老年人的基本養老保障，確保他們在退休后有穩定的經濟來源，降低養老風險，避免因養老返貧。在失業保障方面，政府應建立失業保險制度，提供失業人員的基本生活保障，包括失業救濟金、再就業培訓等，幫助失業人員重新就業，減少失業導致的返貧風險。加強社會救助體系，為特殊困難群體提供保障，降低貧困人口再次返貧的風險。

此外，應當加強社會救助和保障機構的建設和管理，確保救助和保障政策的覆蓋面和實施效果，提高社會救助和保障的及時性和有效性。同時加強對社會保障制度的監督和評估，及時發現和解決存在的問題，確保社會保障政策的落實和改進，為民族地區居民提供可持續的社會保障，降低返貧風險。

5.強化社會組織和社區參與

政府可以采取多種措施，以鼓勵和支持社會組織和社區在民族地區鞏固脫貧攻堅成果的工作中發揮積極作用。

首先，可以設立專門的基金或獎勵制度，鼓勵社會組織和社區參與產業發展、生態保護和社會服務等方面的工作。這可以激勵他們更加積極地投入鞏固脫貧攻堅成果的工作，提供專業的技術支持、管理經驗和資源整合，從而提升鞏固脫貧的實效和可持續性。其次，加強社會組織和社區的培訓和能力建設。通過舉辦培訓班、研討會、經驗交流等方式，提升他們的工作能力和組織管理水平，使其能夠更好地規劃和實施鄉村振興項目，推動產業發展、生態保護和社會服務等工作的順利進行。此外，可以加強社會資本的參與和投入，形成多方共治的格局。可以通過引入社會投資、設立社會投資基金等方式，吸引社會資本參與鞏固民族地區脫貧成果工作。這不僅可以提供更多的資金支持，還可以引入先進的管理經驗和市場化運作機制，推動民族地區可持續發展。

6.加強監測和評估

監測和評估是確保防范返貧工作取得可持續成果的關鍵。政府應加強對民族地區防范返貧工作的監測和評估，及時了解脫貧成效和返貧風險，從而采取針對性的措施和政策，保障脫貧成果的可持續性。

首先，建立健全的監測體系，包括定期收集、整理和分析西南民族地區人民生活水平相關的數據和信息。可以幫助決策者及時了解民族地區脫貧的動態情況、存在的問題和風險，并根據實際情況調整和優化防返政策和措施，確保脫貧工作的針對性和有效性。其次，政府應進行評估和審計，對鞏固脫貧和鄉村振興項目的實施過程和成果進行監測和評估，及時了解脫貧項目的進展情況，發現問題并采取相應的措施進行調整和優化。評估可以包括對政策的效果評估，包括政策的實施是否符合預期目標，是否能夠真正解決民族地區的問題，以及政策對鞏固拓展脫貧攻堅成果是否產生了積極的影響等方面。再次，可以進行社會監測，通過社會調查、問卷調查等方式，了解民族地區居民的生活狀況和發展需求，充分聽取居民的意見和建議，將民眾的聲音納入政策制定和實施過程中，從而更好地滿足民族地區居民的需求。此外，政府可以加強對鄉村產業振興項目的審計工作，對項目資金的使用情況、項目實施的合規性、效果的評估等進行審計，發現問題并進行整改，防范腐敗行為的發生。政府還可以建立健全的信息管理和數據監測系統，實現對西南民族人口生活狀況的實時監測和數據統計，及時發現問題并采取相應的措施進行調整和優化。加強監測和評估工作對于防范民族地區規模性返貧風險至關重要，可以及時發現問題并采取相應的措施進行調整和優化，從而確保脫貧成果的可持續性和長期效果。

總之，防范西南民族地區規模性返貧風險需要綜合施策，從提高經濟發展質量和效益、加強生態環境保護和資源管理、提升教育水平和人口素質、完善社會保障體系、強化社會組織和社區參與，以及加強監測和評估等方面入手。通過政府、社會組織和居民共同努力，形成多方合作、多層次治理的格局，確保不出現規模性返貧現象。此外，應充分尊重西南民族地區居民的文化傳統和生活方式，充分發揮其自身的優勢，實現經濟、社會和生態的協同發展，為西南民族地區的可持續發展提供更加堅實的基礎。

中國對于民族地區絕對貧困問題的成功解決，是脫貧攻堅大局中的至關重要的一環。作為脫貧攻堅中的重點、難點地區，中國減貧事業在西南民族地區的成功實踐，為今后進一步做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、堅決守住不發生規模性返貧底線積累了豐富而寶貴的經驗。在全面脫貧的基礎上，進一步關注和提高民族地區農村生活水平，是推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧成果、提高脫貧實效的有力抓手。就西南民族地區的脫貧實效而言，總體來說質量較高，但經濟發展的現狀仍與其他地區存在較大差距。返貧的動因和風險對于西南民族地區可能發生的規模性返貧有較大影響。在鞏固脫貧成果，加強高質量發展的要求下，構建全面、動態、系統的防范返貧發生的路徑機制，是理論和政策研究的應有之義。

注釋：

①習近平總書記在中央農村工作會議上的講話，2013年12月23-24日。

②資料來源：（原）國務院扶貧辦等：《扶貧開發整村推進“十二五”規劃》，2012年，第8頁、第6頁。

③資料來源：國家民族事務委員會經濟發展司;國家統計局國民經濟綜合統計司：《中國民族統計年鑒2020》，2021年。

④資料來源：（原）國務院扶貧辦。

⑤資料來源：國家統計局。

⑥恩格斯：《在馬克思墓前講話》。

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收稿日期：2023-07-19 責任編輯：王美英