基于制度嵌入性的產教融合治理

冀濤 賀書霞

摘要：制度是政府主導并推動產教融合發展的重要載體和工具。政府服務環境、監督管理和社會基礎環境構成了產教融合發展的制度環境。基于制度嵌入性的治理有助于產教實現資源整合、優勢互補和協同發展，并能降低多主體合作的“不確定性”和制度性交易成本。中國教育轉型期的抉擇與行動需要制度環境的激勵和約束，基于中國國情，政府應主導產教融合治理的完善創新，以制度創新和制度嵌入為契合點，推進法治化，建立完善的跨部門和跨主體協調機制，建立公平的監管機制，完善有效聚集資源要素的社會支撐體系及基礎平臺。

關鍵詞：制度創新；職業教育；治理整合；產教融合；校企合作

產教融合對我國職業教育與經濟社會協調發展及職業教育現代化等具有重要意義。黨的十九大報告及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出“增強職業技術教育適應性，完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作。”［1］產教融合作為職業教育發展的重要方向，我國在職業教育產教融合制度、理念、實踐等方面進行了卓有成效的實踐探索，但產教融合涉及多主體、多領域及制度、業務、模式等多層次和多維度的互動融合。當前宏觀層面的產教良性互動格局尚需完善，微觀層面產教協同的育人模式尚未成熟，因此，要充分發揮我國職業教育的制度優勢，允許不同主體發揮不同程度的貢獻，激發多主體的參與積極性和創新活力，提升產教融合的質量和內涵，同時聚焦價值，推動產教有效銜接，構建經濟、社會、教育、企業等協同共進的新發展格局。

一、產教融合制度嵌入和治理整合的價值分析

（一）產教融合的制度嵌入和治理

產教融合作為國家戰略，成為我國高等職業教育發展多元治理和發展轉型階段的重要內容。職業教育產教融合是一種以社會需求為導向的技能人才培養和供給模式，它包括政府、學校、企業、行業組織和社會團體等。在產業技術發達的地區，產教融合需求強烈。職業教育具有公共產品的基本屬性，職業教育發展需要維系其基本功能和價值，產教融合涉及多元異質主體，它超越了傳統職業教育的發展和管理，構建了一種新的教育運行發展機制。產教融合需要通過強制性約束和規范主體行為，構建基于社會、專業和組織互動強制性維度的組織和個人行為的發展模式，［2］即將企業等社會主體微觀的經濟活動嵌入職業教育的制度環境。職業教育產教融合發展實踐實質上是制度與產教融合參與主體的相互作用，把制度對職業教育發展的作用延伸到制度與主體的活動關系中，直接影響政府、學校、企業等社會主體以何種行動和行為參與產教融合，即將產教融合發展嵌入到制度中，包括正式的和非教育的制度。

治理指的是一種由共同的目標支持的活動，具有主體多元性。與統治不同，治理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現，但政府具有主導作用。相對于統治式管理，治理的內涵更加豐富，它包含政府機制，同時也包含非正式的、非政府的機制。［3］產教融合治理是指通過對多主體、多要素治理達到整合職業教育要素并使其協同發展的目標。治理對于職業教育產教融合具有重要意義。首先，治理活動強調多元性和多主體參與，能夠調動多方參與職業教育發展的積極性；其次，它強調多主體的公平民主，淡化權力結構，突出服務職能，使得管理理念發生轉變，推動政府職能轉變；再次，它有利于培育新的職業教育主體，構筑職業教育創新發展的氛圍和基礎；另外，它能夠有效推動社會公共利益的實現，通過優質要素的進入增強職業技術教育的適用性和適應性；最后，治理活動鼓勵具有較強創新能力和市場活力的市場經濟主體的參與，以此推動職業教育的創新發展。

產教融合的制度發展與其治理整合會相互交織和融合。制度發展的重要內容是構建治理整合的制度框架，產教融合也需要在發展中解決矛盾，即制度不是對需求自動反應而產生出來的，而是通過主體的行動構建出來的。產教融合的制度構建分為“自上而下”和“自下而上”，頂層設計及宏觀制度以“自上而下”為主，實踐中主體的行動既受社會網絡及其可得資源的約束，也受到它們的促進。［4］制度的類型包括經濟制度、教育制度、正式制度和非正式制度等。在產教融合治理過程中，雖然各主體都有自己的戰略利益，但它們卻需要考慮其他主體的利益，并為一系列群體尋求和維持集體身份認同，滿足群體成員的利益。

當前，職業教育產教融合的治理進入突破發展階段。在管理層面，產教融合治理通過快速發展，推動了職業教育從精英教育到大眾化教育的轉變。相對于傳統職業教育管理，產教融合治理具有典型的多元化特征，企業等社會經濟主體的市場經濟思維與傳統的職業教育管理矛盾日益明顯，傳統職業教育管理模式逐漸失去了可行性，產教融合治理要求構建新的管理規則和行動模式。在發展層面，產教融合治理面臨新的挑戰并出現新的特征，在初步實現了產教融合規模化發展后，在學校和企業局部進行的產教合作過程中問題日益凸顯，其中除了校企本身的戰略選擇和風險排斥因素之外，更深層的是以學校為中心、以行政和學校文化為基礎、非契約化發展的方式使社會參與主體面臨“不確定”的收益和風險，造成其積極性和熱情難以有效提升。因此，為了產教融合的深層次發展，轉變發展方式勢在必行。

在“善治”成為國際社會基本理念的背景下，基于中國國情和獨特的社會文化，職業教育產教融合治理也需要結合治理理論開展。職業教育產教融合作為當前中國轉型升級的重要戰略，在求治理和發展的歷史變革中需要新的經驗和創新，“多主體多元協同治理”就是基于職業教育產教融合實踐發展的一種探索。

（二）制度嵌入性視角下的治理價值

制度組織結構經常被用作變革的重要手段和工具。制度可以加強或者阻礙組織的構建或組織間的溝通，它可以推動變革，也可以阻礙變革。制度可以促進創建新的組織架構和溝通模式，可以促進不同組織將行為與目標結合在一起，尤其是不同組織為實現共同目標，需要通過制度創新引進各種協調機制，以確保每個組織都朝著相同的目標工作。產教融合治理的根本目的在于降低產教融合外部環境的“不確定性”和制度性交易成本，健全公平競爭的監管機制、完善社會支撐體系，增進各主體參與的收益和穩定性預期，進而激發參與主體的參與活力和創造性。

1.降低產教融合外部環境的“不確定性”。產教融合的治理強調企業等社會主體參與職業教育的活動要嵌入到職業教育的政治架構、制度基礎和教育網絡，也強調政府、學校等公益性主體參與產教融合的活動要嵌入到具體的市場架構、制度基礎、企業文化和社會網絡中。在相互嵌入的過程中存在教育功能相關的非經濟性不確定和市場相關的經濟性不確定。不確定性作為經營主體的一種成本，制度經濟學理論認為制度的建立可以減少交易中的不確定性，加上技術的采用，兩者共同決定交易成本（和生產成本）。［5］不確定性的降低實質是主體經營成本的降低和經營收益的增加，收益預期也會隨之提高。市場化主體的加入和制度性交易成本的降低，有利于形成職業教育發展創新的中間機制，從而在宏觀層面為我國職業教育發展創新提供動力。

2.完善多主體組織協同體系。產教融合治理就是教育組織體系與產業組織體系形成的穩定的專業分工與協同體系。企業等社會組織更多地側重于產品及市場，教育組織側重于基礎性的人才供給，不同組織和產業之間能夠相輔相成，發揮各自優勢，共同推動職業教育和行業產業的發展升級。由于產教融合治理的多元性，需要在基本原則或道德義務方面劃出某種界線，一方面可以把各主體集合起來，另一方面又能把該共同體與其他共同體區分開來。制度是道德一致性與共同利益在行為上的表現，產教融合治理制度可以調節、限制、疏導各主體參與職業教育的權力，以便使國家的職業教育管理與多主體的職業教育共同體和諧共存，協同發展。

3.健全產教融合的發展平臺，完善有效聚集資源要素的社會支撐體系。實現有效聚集資源要素的社會支撐體系重點在構建具有優勢的發展平臺。要集聚整合更多的社會主體、社會資源，要創新資源要素，營造良好的產教融合環境，完善產教融合功能配套，推動更多產教融合創新形式和項目的成長，打造人才培養高地，為產教融合高質量發展增添新內涵和動力。把多主體參與建立在創新優勢上，加快教育資源和產業資源、社會需求和人才培養、產業鏈和教育鏈、發展和創新雙向融合，立足產教資源融合治理整合優勢，完善資源整合及創新體系、聚集創新要素并加強創新協作、探索產學研合作新模式及創新模式，不斷壯大產教融合集群。首先要營造產教融合治理的社會氛圍，提升社會影響力。產教融合平臺的構建及影響力是一個不斷積累和持續提升的過程，以互聯網新技術在產教融合中的應用為契機，增加高新技術的平臺供給，釋放新的發展和成長空間，吸引更多社會主體尤其是優質企業及社會組織的參與。重視產教融合項目的對接和全周期跟蹤，拉長產教融合的產業鏈和價值鏈，把潛在的影響力轉化為主體參與熱情和動力。在此過程中，政府應注意行政與發展的互動，強化服務意識，形成政府引導、多主體參與、市場化運作的長效機制。同時，構建優勢平臺，集聚資源要素，凸顯“特色”價值。并以“特色”為引領，將產教融合打造成為協同發展的載體和創新創業的空間。與時俱進推動產教融合平臺優化升級，優化平臺形態，拓展平臺信息功能，將優質資本、優勢資源、稀缺信息、高端人才、技術精英等通過平臺轉化為產教協同發展的實際行動，滿足產教融合需求。

二、產教融合治理的路徑及其意蘊

傳統教育管理模式通常是以政府和學校為中心，管理以政府行政為主導，發展實踐以學校為主體。這種行政為主體的模式既不能滿足市場經濟發展的需要，也與職業教育發展目標相悖。對于具有公共屬性的職業教育，政府是治理整合的責任主體，政府的制度創新是產教融合治理的重要路徑，政府服務是公共行政的重要價值，實現市場競爭及其監管的公平，聚合完備的資源要素是政府制度創新的內在意蘊。

（一）政府是產教融合治理的主體

職業教育產教融合治理作為一項公共治理活動，離不開多元主體的共同參與，政府作為公民權利讓渡的產物應擔負責任主體的職責，發揮制度主導、引領和保障作用。政府作為公權力的代表，在教育等公共治理中具有核心地位，是頂層設計的規劃者和正式制度的制定者，也是非正式制度的引領者。制度創新可以增進資源使用效率，促進目標的實現。基于制度“嵌入性”，將產教融合外部環境的“不確定性”影響和制度性交易成本降到最低，期間政府具有關鍵作用。

1.宏觀發展引導。產教融合作為職業教育新的發展模式，其運行離不開宏觀發展信號的引導。產教融合中的市場經濟主體以市場經濟行為為準則，政府、學校則以國家行政安排為依據。不同性質的主體融合需要超越意識形態的綜合價值引領，這種價值引領信號在宏觀發展層面是多主體匯合的客觀前提，微觀層面的學校和企業等主體也需要按照宏觀的職業發展信號開展產教融合。這種發展信號是其他實物或獎勵等無法替代的，產教融合發展越深入，這種發展信號越重要。發展信號的重要性決定了教育行政部門運用制度的作用，并利用制度創新發出正確的發展信號。

2.利益調節。在產教融合治理的過程中，可以對參與主體之間、行業之間、個人與社會之間等的利益關系進行調劑。政府可以通過制度對各方面、各層次的利益關系進行綜合調整或者進行宏觀安排，或者說對利益關系進行綜合性和廣泛性的調整，可以綜合運用稅收、補貼等其他政策工具，對產教融合進行程序化控制，進而揚長避短。

3.促進國家職業教育發展計劃的實現。經濟社會和職業教育的協調發展，需要國家從宏觀上對職業教育的發展進行計劃管理和指導。國家的這一重要職能離不開對制度作用的運用。在這方面，制度作用具有很強的連鎖反應，運用得好，對實現國家職業教育發展帶來全面的推進作用；運用得不好，則可能阻礙國家職業教育發展計劃的全面實現。因此，國家為促進職業教育發展計劃的實現，明確了產教融合治理的基本原則，并采取多種配套設施及必要的事后措施。

（二）產教融合治理的關鍵在于制度創新

產教融合治理強調多主體的互動性和整體性，其獨立運作又依賴各主體的協同配合。產教融合以契約方式開展合作，各主體間存在的是局部利益博弈和相互合作的關系，制度和契約的運行對于各主體具有責任和行為約束作用，多主體強調優勢互補和合作互動，創造單一主體沒有的功能。多主體通過各種形式在公平自愿的基礎上，構成一個多元協同組織系統，這是對傳統單一主體組織原則和社會管理模式的突破。這種多元協同組織系統化解了異質主體的性質差異、運行規則和發展界限，各主體同等遵守法律和制度約束，并享有平等的決策權。

多主體協同治理整合模式相對于傳統治理理論是一種發展。首先，治理理論本身已經包含了多主體、多元化的概念，多主體協同治理整合是對這一概念的強調；其次，突出多主體實質上是突出多元協同在治理中的重要作用，多元協同是發展治理的重要條件和內驅動力。同時，突出了多主體治理整合的目的和意義，強調實現產教協同發展是多主體治理整合的最終目標；再者，多主體治理整合突出了治理和發展的有機統一，治理整合是治理的需要，更是產教協同發展的需要。

（三）制度創新要基于異質多主體“嵌入性”特征

多元治理發展模式是通過構建一種新的系統結構及其運行機制，使系統具有新的功能和作用，以達成多元協同發展的治理新格局。多元主要體現在主體多元、文化多元、資源多元、要素多元等，多主體具有協同發展的主觀意愿，并共同參與產教融合治理，為協同發展提供支撐和保障，這樣構建了一種新的多元協同發展系統。首先，職業教育體系結構由單一變為多元，這種多元結構體現了職業教育發展的多元化發展，同時形成了新的結構體系。這種結構體系是原有結構體系的創新發展，是多主體超越單一主體而形成的新的利益共同體，在新的平臺上公共利益和社會目標成為重要的發展愿景，多主體通過協同實現共贏發展；其次，以協同發展的產教融合平臺為基礎，政府更好地服務職業教育發展、學校和企業等社會主體，更好地承擔社會責任；再次，各主體之間建立平等、民主協商的行動原則，構建一種多元協同、公平民主的決策機制；最后，多主體協同能夠實現優勢互補，創造新的功能和發揮更大的效用，這種協同目標效益的實現要求從根本上將職業教育的單一主體從政府轉移到社會，發揮政府的外部功用、企業效率的內部功用，調動企業等社會各種力量成為職業教育創新發展的重要主體。

三、產教融合治理實踐的問題及其成因

在職業教育產教融合改革發展的過程中，各地積極開展治理和發展實踐，但不同主體的價值訴求、根本利益和責任義務差異很大，產教融合治理實踐中出現利益訴求表達差異化、決策主體多樣化、協商決策時間延長化等問題。

（一）產教融合治理實踐及面臨的問題

1.多主體存在利益訴求表達差異化問題。利益表達是各主體根據自己的價值目標提出利益要求及付諸行動的過程，它可以形成不同的結構，并用不同的方式進行。產教融合涉及多元異質主體，主體合法利益的保障和實現是主體積極參與的根本動力。多種性質的主體以職業教育發展為契機，形成產教融合的發展共同體，但主體的價值目標、利益訴求、行為主張和行動原則各不相同，主體的數量越多，利益訴求、行為主張和行動方式就越復雜多樣，并且隨著產教融合治理的深入，這種差異也會進一步增大。［6］

2.存在決策主體多樣化問題。在治理框架下，職業教育產教融合的參與主體包括政府、學校、企業、社會組織、學生（家長）等多種主體，而產教融合治理的順利開展不僅要遵循治理邏輯，要求多主體充分參與，并且要確保各主體在治理整合中的參與權、管理權和決策權，這也是產教融合多主體可持續發展的必要條件。

3.協商決策存在時間延長化問題。決策作為產教融合治理組織運轉的核心環節，是產教融合發展過程中制定發展戰略、進行工作判斷和重要事項決策的主要過程，對于產教融合組織的組織運轉及其治理整合具有關鍵作用，決策效率成為影響治理整合水平的重要因素，但多元化的利益訴求表達和多樣化的決策主體導致決策分歧概率大大增加，進而導致決策時間和周期進一步延長。［7］

（二）產教融合治理問題的制度根源

職業教育產教融合多元協同治理發展模式雖然取得了一定成效，但基層實踐探索的合理性和邊界還需要具有邏輯和制度依據。因此，產教融合治理作為一項公共管理活動或過程，需要基于制度的必要條件，這些條件包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式等。

從職業教育產教融合的轉型發展來說，主體性的培育是產教融合建構與發展的重要條件。多元主體是對傳統職業教育的升級，多主體平臺為實施產教融合治理提供了機會和平臺，也為職業教育主體培育提供了舞臺。發展社會力量是建構產教融合治理的重要途徑，是產教融合協同發展的基礎條件和重要內容。為實現產教融合協同及其發展共贏，不僅要限制權力機構，讓權力真正成為增進公共利益的服務者，而且要構建基于制度的信任，使多主體成為具有充分互信的發展共同體，因此需要完善并創新制度，讓制度成為制衡權力的工具，并通過制度化構建多元發展互信體系。

四、產教融合治理的制度設計及路徑

（一）完善公共服務制度體系，多措并舉科學化解利益矛盾

職業教育產教融合治理是職業教育多元發展的實踐探索，是對傳統職業教育單一主體的沖擊和突破。通過職業教育多元化實現職業教育的可持續發展，社會主體通過各種模式和途徑成為職業教育治理發展的主體，并形成新的政企關系，實現職業教育發展過程中不同性質主體平等協商與民主決策，推動校企動態和諧與融合發展，對化解利益沖突具有重要作用?；饫婷苌婕盎獾氖侄?、方式、思維及具體實踐，需要不斷進行調適，這是一項復雜的系統工作。首先，要采取措施化解多主體之間的主要矛盾。［8］在職業教育產教融合這一特定的利益格局中，職業教育發展中各主體對發展目標的需求相對固定，化解矛盾應針對不同利益需求的重點采取措施。其次，在保障職業教育基本功能和屬性的同時，要在不影響其他相關主體利益的情況下保障社會參與主體的利益，社會主體權益保護是其參與融合的前提條件。另外，在整合價值沖突和利益調適過程中，充分考慮參與主體的利益訴求，堅決避免損害國家及學生利益，杜絕機會主義、違法違規事件的發生。［9］同時，要構建基于制度的產教融合信任體系，這也是產教融合誠信體系和道德規范建設的重要內容。

（二）健全融合共治制度體系，完善協同發展的利益保障機制

職業教育產教融合實質上是多主體產教整合治理發展的復合體，突破了以政府為單一中心的傳統職業教育發展模式。多主體的治理發展，形成了一個群策群力、多元復合、民主協商的決策格局，使職業教育資源供給更加多元、更加豐富。產教融合的治理發展需要參與多主體共同努力，但實踐中傳統的教育管理思想根深蒂固、政企力量懸殊、制度體制尚未完善等均會對產教融合形成制約。因此需要構建基于制度完善協同發展的利益保障機制。

1.政府服務水平提升和權力約束，即政府職能轉變的深化。［10］在產教融合治理中，企業等市場主體以市場契約為行為準則，政府和學校以公權力為行為基礎，需要約束政府和學校的行政權力，通過制度平衡構建一種多主體系統功能，促進多元民主協商機制的構建，進而激發社會主體參與活力。

2.更好地組織并發揮社會主體的作用。產教融合治理的多主體模式意味著企業等社會組織和政府、學校等共同發揮積極作用，以靈活的機制激發并凝聚更多的社會力量參與職業教育，這將對職業教育的未來發展和重塑發揮重要作用。為此，需要建立信任機制，使企業等社會主體和學校、政府成為職業教育產教融合治理的平等決策主體。在多主體系統中，政府因其國家機器的權威地位使其處于強勢和主導地位，多主體互信就需要政府和學校認同企業等社會主體的作用，并以制度方式予以保障。

3.從國家教育發展層面探索推進產教融合，以系統改革推進治理整合發展。以制度約束和制度保障為突破口，建立服務型政府，培育職業教育社會主體，創造更廣闊的職業教育發展空間，使社會主體成為推動職業教育內涵發展的重要力量。

（三）構建社會支撐制度體系，實現資源要素的有效聚集和治理整合

社會資源在職業教育發展中的合理配置是職業教育充分發展的必要條件，市場經濟條件下市場在資源配置中具有決定性作用，但政府的政策和制度引導可以促進資源的合理整合、有效聚集和高效配置。

1.創新職業教育產教融合治理體制。強化政府服務能力，引導社會主體參與職業教育發展創新，完善社會主體參與職業教育的激勵機制、監督機制和保障機制，使其愿意積極參與職業教育，成為和政府、學校協同的職業教育發展主體。

2.完善產教融合平臺及其基礎設施，為社會主體的參與提供多元化的渠道和方式。將信息技術等先進技術應用于職業教育產教融合平臺，使產教融合平臺成為校企多主體資源流、信息流、人才流、資金流等要素集聚和互通的重要樞紐，并有序引進競爭機制，逐步優化職業教育資源供給。

3.構建基于制度的職業教育要素有序流動機制。以制度約束和激勵政策吸引優質資源，通過產教融合平臺在校企多主體間發揮效用。

4.提升政府服務能力和效能，切實保障多主體利益。提升政府在產教融合治理中的責任和服務能力，實現政府高效服務，使產教融合的制度保障措施能夠及時兌現，進一步帶動多主體和諧發展。特別是在服務意識、政務服務便利化、監管規范化等方面采取具體措施，促進職業教育資源的有效聚集和治理整合。總之，職業教育產教融合治理發展，有賴于中央和地方政府進一步的制度創新，也有賴于政府、學校、企業等社會主體進一步地治理整合實踐探索。

參考文獻

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