論海洋生態紅線制度對中國海洋生態安全保障法律制度的發展

胡斌 陳妍

摘要：當前，中國在海洋保護區制度基礎上進一步推出了海洋生態紅線制度，希望藉此進一步完善中國海洋生態安全制度。從當前海洋生態紅線立法和實踐來看，海洋生態紅線制度在一定程度上實現了對諸多海洋生態環境保護工具的制度統合，在安全維護的整體性以及管控標準的可執行性等方面也有所突破。然而，要真正實現“一條紅線管控海洋生態邊界”這一目標，海洋生態紅線應進一步推動紅線的法治化、強化紅線管理的綜合性，并在生態公正基本價值指引下完善公眾參與和生態補償等配套制度，如此，才有可能真正超越傳統海洋保護區制度，成為維護海洋生態安全的基礎性制度。

關鍵詞：海洋生態安全；生態系統；海洋保護區；海洋生態紅線

中圖分類號：DF961.9文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2018）04-0094-08

生態安全是國家安全的重要內容，是中國經濟、社會可持續發展的重要保障。對于作為海洋大國的中國而言，維護海洋生態安全是實現國家整體環境與生態安全的重要任務之一。在眾多維護海洋生態安全的政策和法律手段當中，海洋保護區一直被中國視為維護良好的海洋生態環境，推進海洋生態安全與海洋資源可持續利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保護區起，截至2016年，中國已經建立了各級海洋自然/特別保護區（海洋公園）250多個，總面積已達約12.40萬平方公里。目前，中國仍在繼續擴大海洋保護區的建設，按計劃，到2020年，中國海洋保護區總面積將達到中國管轄海域總面積的5%。[1]然而，盡管中國海洋保護區制度和實踐在不斷向前推進，但中國海洋生態保護的現狀仍不容樂觀。隨著沿海地區經濟的發展，中國海岸和近海生態環境保護的壓力并未得到明顯緩解。國家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生態環境狀況公報》統計數據顯示，2017年中國沿海海域富營養化面積仍高達6萬（夏）—9萬（秋）多平方公里；在面積大于100平方公里的44個海灣中，近半海灣全年水質劣于第四類海水水質；典型河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等生態系統中，僅有4個處于健康狀態，除此之外，14個處于亞健康狀態，2個處于不健康狀態①

。為進一步維護中國海洋生態安全，在海洋保護區制度基礎上，中國正逐步構建海洋生態紅線制度。海洋生態紅線，在本質上仍是一種海洋區劃管理制度。由此產生的疑問是，在已經存在海洋保護區制度的情況下，這種區劃制度究竟是一種重復的制度建設，還是一種對現有海洋保護區制度的有效補充和制度創新？要實現其海洋生態安全“底線”的目標，海洋生態紅線制度又還有哪些尚待完善之處？針對上述問題，筆者將從維護海洋生態安全的視角出發，對現有海洋保護區制度與實踐予以分析，研究其在維護中國海洋生態安全方面的不足，進而探討當前海洋生態紅線在海洋生態安全維護方面所取得的進展，最后結合其制度目標，就海洋生態紅線制度的進一步完善提出建議。

一、以海洋保護區為基礎的海洋生態安全立法現狀及其局限

自1925年美國建立起人類歷史上第一個海洋保護區以來，海洋保護區這種海洋空間管理工具逐步在全世界推行，并被視為維護海洋生物多樣性和海洋生態安全的重要和有效工具。[2]中國早在20世紀80年代末就開始了海洋保護區建設的探索與實踐，如今，中國已經是世界上建立各類型海洋保護區最多的國家之一。

（一）中國海洋保護區立法發展現狀

與中國多數環境與資源立法類似，在海洋保護區立法上，中國采用了先局部實踐，再逐步立法的務實做法。1989年，中國建立了首批5個海洋自然保護區②。自此以后，結合海洋保護區的探索與實踐，海洋保護區立法也開始逐步完善。繼1994年的《中華人民共和國自然保護區條例》為中國海洋保護區建設和管理提供了初步的法律依據后，1995年國家海洋局進一步頒布《海洋自然保護區管理辦法》，為海洋上的保護區建設提供了本部門的具體規章指引。此后，經第一次修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》（簡稱《海洋環境保護法》）正式將海洋自然保護區和特別保護區納入國家立法，并由國家海洋局進行了相關的細節性配套立法，為中國海洋保護區建設、管理提供更為具體的指導和規范。根據中央層面立法，沿海地方政府也各自針對本轄區內海洋自然保護區或/和特別保護區建設、管理制定了相應的地方性法規和其他規范性文件，由此共同構成了當前中國海洋保護區的法律制度體系。就當前立法中存在的兩類海洋保護區而言，其中的海洋自然保護區相當于自然保護聯盟（IUCN）有關自然保護區分類中的“嚴格自然保護區（Strict Nature Reserve）”；[3]而海洋特別保護區，則被定性為在“保護優先、適度利用”原則指導下的海洋綜合管理區③。

（二）海洋保護區在維護中國海洋生態安全方面的不足

從海洋保護區定位來看，中國海洋保護區制度可以說已是一種相當嚴格的生態保護制度，然而，如前所述，中國海洋生態保護的實際水平和效果卻不盡如人意。[4]總結當前中國海洋保護區立法與實踐可以發現，海洋生態環境系統性保護不足、保護區決策與管理體制綜合性不夠、管理有效性指標體系不完善等問題，是中國海洋保護區在海洋生態安全維護方面存在的主要不足之處。

1.海洋保護區網絡有待完善

對于海洋這樣一個開放的生態系統，構建一個由核心區、緩沖區相結合，并由生態走廊連接各個生態源地的保護區網絡是保護區制度發揮效用的關鍵所在。[5]然而，中國現行的海洋保護區制度與實踐明顯存在對海洋生態保護系統性不足的問題。系統性不足首先表現為保護區的保護范圍過小，且未形成有效的保護區網絡。如前所述，中國當前海洋保護區建設速度之快，數量之多已經名列世界前茅，但保護區的涵蓋面積卻很小。250多個的海洋保護區，其總面積才12.4萬平方公里；而英國南喬治亞和南桑德韋奇群島海洋保護區這樣一個單一的保護[CM（20]區面積就已達到107萬平方公里，幾近中國海洋保護區總面積的10倍①。海洋保護區選劃范圍過窄使得很多保護區在事實上成為了所謂的“生態孤島”，基本無從發揮其生態溢出效應。

海洋保護區在海洋生態環境保護中系統性不足的問題還表現在保護對象過于單一。對中國海洋保護區進行統計后可以發現，當前海洋保護區類型相對較為單一，其中保護野生動物類的保護區占了近一半左右，對其他海洋生態環境的保護則較少，尤其是部分具有重要海洋生態服務功能價值的河口沙壩、瀉湖、海灘未獲得充分保護。[6]

出現上述問題，溯其制度和規范上的根源，在于中國海洋保護區選劃的法律標準本身過于狹隘。以海洋自然保護區為例，根據《海洋環境保護法》第22條，只有那些具有“典型性”“代表性”“能恢復”“物種高豐度”“特殊保護價值”“重大科學文化價值”的海洋生境或地貌才有可能被劃定為海洋自然保護區。上述標準，實際上并非從海洋生態安全角度出發，而更多的只是從海洋生態環境本身的價值考慮。換言之，這些標準既未考慮到海洋生態系統的整體安全，更未考慮到海洋生態之于人的安全。

2.海洋保護區管理體制綜合性需要進一步提高

當前海洋保護區中存在的多部門以及分級管理體制也不符合海洋生態安全維護的綜合性要求。海洋生態系統的整體性決定了海洋生態安全狀態維護的綜合性。海洋生態系統是一個由生產者、消費者、分解者和無機環境所共同構成的有機整體，任何一個生態要素的改變都會對系統的穩定構成影響。正因為如此，海洋生態安全必須對所有涉海活動，以及海洋生態系統中各個要素的安全予以通盤考慮。然而，目前的海洋保護區管理仍采用行業管理與分級管理相結合的辦法②。國家環保部負責全國自然保護區的綜合管理；國家海洋局、林業局、農業部、國土資源部、海事局等在各自職責范圍內主管相關的保護區。考慮到涉海活動的復雜性，分行業管理顯然難以有效應對這種復雜局面。此外，在實際操作中，各部門之間往往缺乏有效的溝通與協調，部門間權責交叉、各自為政等現象較為突出。

在分部門管理的同時，中國海洋保護區同時還采用了分級管理的辦法。海洋保護區被分為國家和地方兩級；地方級又進一步分為省、市、縣三級。在保護區設立上，國務院被動地接受保護區申請并予以審批，中央各部門以及地方政府負責提出選劃、建設方案，并由縣級以上人民政府相關行政主管部門負責管理。這種制度安排往往會造成國家與地方、部門之間法律、規章和行動安排上的混亂，不同層次、不同部門之間的政策制定與實施之間的沖突也因此難以避免，更遑論形成一個共同的目標體系。[7]

3.海洋保護區管理標準可操作性有待加強

缺乏明確可操作的管理要求，以及管理問責依據不足是當前海洋保護區完整地承擔起海洋生態安全維護重擔的另一大缺陷。海洋保護區固然是有效的海洋生態養護工具，但只有具備良好管理效果的保護區才能真正起到海洋生態系統養護的作用。[8]縱觀中國當前的海洋保護區制度，有關海洋保護區的規范性文件并未明確提出任何管理評價指標。當前，中國海洋自然保護區管理有效性評價的主要依據是中國國家質量監督與檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會2004年發布的《海洋自然保護區管理技術規范》（簡稱《規范》）③。但《規范》就其性質而言只是一種行政規范性文件，在其他海洋保護區立法沒有加以援引的情況下，理論上并不具有法律效力。[9]拋開《規范》的法律屬性不論，其所提供的海洋自然保護區管理質量的13項評價指標也多數只是諸如“改善”“完整”等定性評價指標。

4.海洋保護區公眾參與和生態補償機制亟需完善

傳統海洋保護區制度缺乏對保護區管理方面公眾參與的重視，同時在保護區生態補償機制構建方面的缺失也是影響海洋保護區海洋生態安全維護功能發揮的重要制約因素。與陸域保護區等區劃制度的執法不同，海洋的開放性和邊界模糊性，以及對海洋資源本身了解的有限性都極大地增加了海洋保護區管理的困難。海洋執法的成本遠遠高于陸域保護區的管理和執法工作。航海和海洋監測技術的先進程度，執法人員、船舶等執法工具的配備情況都會直接影響海洋保護區等類似區劃制度的執法工作。即便在技術條件充分的條件下，在無法取得相關利益主體對制度認同的情況下，要在廣袤海洋進行充分有效的執法仍十分困難。也正是認識到了這一點，發達國家才紛紛在強化海洋保護區或海洋帶執法的同時，擴大公眾對相關制度的參與，希望通過與公眾的持續交流與互動來達到一種自愿遵守的效果。如美國國家海洋與大氣管理署下設的漁業法律執行辦公室在加強打擊非法捕魚的同時，也在努力推行所謂的社區導向政策與問題解決計劃，希望通過該計劃實現與利益相關主體的溝通、交流與教育的目的。英國的自愿型海洋自然保護區實踐更是清楚地顯示公眾參與在提高海洋保護區管理有效性方面的作用①。然而，中國現有海洋保護區的管理多以區內管理工作人員為主，區外群眾很少或完全被排除在保護區管理工作以外；實際上，區內群眾反而常常被當作需要嚴加防范的潛在破壞者。[10]然而，面對浩瀚的海洋，單一依靠政府的強力執法來維護保護區生態環境，其管理有效性必然會大打折扣。

缺乏具體法律規則支持的海洋保護區生態補償制度同樣是影響當前海洋保護區生態保護有效性的重要制度因素。生態補償源于生態學，本意是指生態系統在遭受異常擾動時，系統所表現出來的緩和干擾、自我調節、恢復的能力。這一概念隨后被引入法學領域，是指在合法利用資源過程中，生態資源使用人和受益人對資源的所有權人或對該資源的保護付出了代價的人支付相應費用的法律制度。[11]因此，既然海洋保護區為全國和區域提供了生態服務，全社會也理應對其予以相應的補償。然而中國當前海洋保護區除中央部分專項財政補貼以外，主要依靠地方財政來維持保護區的日常管理。但問題是，除部分發達的沿海地區的地方政府之外，多數地方政府根本無力承擔此類財政支出，由此也造成了當前部分海洋保護區“建而不管”的問題。此外，保護區所在地區及其公眾也為保護區的建設做出了犧牲。因為保護區的劃定，他們被剝奪了發展自身經濟、擺脫貧困的權利，如果不對這些保護區內部的民眾，以及在保護區劃定海域或鄰近海域捕魚的傳統漁民因此而承擔的損失/做出的犧牲予以補償，顯然有違生態公正。然而，針對這方面的生態補償，目前在立法層面并未跟進。

正是囿于海洋保護區在海洋生態安全維護方面的上述局限，在借鑒陸域生態環境保護實踐和山東渤海灣生態環境保護經驗基礎上，自2012年開始，中國開始在沿海試點海洋生態紅線。2016年6月，國家海洋局發布《關于全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》（簡稱《意見》）和《海洋生態紅線劃定技術指南》（簡稱《技術指南》）來指導海洋生態紅線試點工作。2016年11月，經修訂的《海洋環境保護法》正式將海洋生態保護紅線制度納入海洋環境保護基本法，海洋生態紅線正式在法律層面得到確認。截至2017年1月，中國沿海11個省（區/直轄市）已全部完成海洋生態紅線劃定。全國30%以上管轄海域，35%的自然岸線被納入海洋生態紅線的管控范圍。[12]

二、海洋生態紅線對中國海洋生態安全法律制度的完善

2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》首次提出：“應在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線。”此后的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調以“生態保護紅線”等措施來完善中國生態環境保護管理體制，建立更為系統和完整的生態文明制度體系。這些文件的出臺，充分表明“生態紅線”已經成為中國生態文明建設的重要內容。

2016年6月，國家海洋局率先發布《意見》，并配套印發《技術指南》，用以指導全國海洋生態紅線劃定。2016年11月，經修訂的《海洋環境保護法》正式將海洋生態保護紅線制度納入海洋環境保護基本法，海洋生態紅線制度在法律層面正式得到確立。

（一）“海洋生態紅線”的基本概念

“紅線”概念起源于城市規劃，是指不可逾越的邊界或禁止進入的范圍，紅線具有法律強制效力，任何臨街建筑物或構筑物不得超過建筑紅線。[13]海洋生態紅線指為維護海洋生態健康與生態安全，將重要海洋生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區劃定為重點管控區域并實施嚴格分類管控的制度安排。

按照目前國內學者對生態紅線內涵和外延的界定，生態紅線的內涵和外延主要包括生態功能紅線、環境質量基線、資源利用紅線三個方面的內容。[14]作為維護國家海洋生態安全的根本性制度，海洋生態紅線不再局限于對少數具有典型性、代表性的海洋生態系統或歷史文化遺址進行保護；而是通盤考慮國家和地區生態安全，在海洋自然保護區基礎上，將那些雖不具有典型性，但將維護海洋生態健康與安全的海洋生境也納入到了保護優先區域，[15]如重要河口生態系統、濱海濕地、漁業海域、特別保護海島、重要砂質岸線、沙源保護地等。海洋生態紅線區主要具有以下三個方面的特征：生態保護的關鍵區域；不可替代海洋生態區域；具有經濟社會支撐性的海洋區域。[16]對于這些維系國家和區域生態安全的關鍵性區域，紅線制度將對它們予以嚴格、強制性保護。生態保護紅線一旦劃定，就成為一條不可逾越的空間保護線，將實施最為嚴格的環境準入與管理措施，并最終成為中國構建海洋生態安全基本框架的基礎①。

（二）海洋生態紅線對海洋生態安全法律制度的發展

作為維護海洋生態安全方面的重要制度創新，與傳統的海洋保護區制度相比，在前者基礎上，海洋生態紅線進一步提高了海洋生態管理的綜合性；同時，從海洋生態安全維護的整體性出發，在管控對象和范圍上也有所擴大；一些量化的管控標準的提出也充分反映了生態安全維護的“閾值”和制度剛性的需求。

首先，海洋生態紅線制度的構建，將有助于提升海洋生態系統管理的綜合性，對海洋保護區的績效管理也是一個重要的完善。如前所述，海洋生態紅線本質上是對現有海洋生態保護制度與機制的一次系統性整合。這種整合，在管理上，有利于解決當前海洋保護區分部門、分級別管理引發的“政出多門”的問題。[17]因為一旦被納入海洋生態紅線管控范圍，將按照“從嚴保護”的原則，以禁止類紅線管控核心區和緩沖區，以限制類紅線管控自然保護區的實驗區和特別保護區的適度利用區、生態與資源恢復區和預留區，從而避免為了經濟目的而不斷削減、切割保護區的問題出現。

其次，從海洋生態安全維護的整體性出發，與傳統海洋保護區制度相比，海洋生態紅線在管理范圍上有所擴展。按照當前《意見》和《技術指南》的要求，那些可能并不符合海洋保護區設立標準，但同時對海洋生態安全又具有重要作用的一些海洋生境，如河口生態系統、重要濱海濕地、重要漁業區域等12類生境均被納入到了海洋生態紅線保護的范疇。將上述可能并不在海洋保護區覆蓋范圍內，但卻同樣具有重要海洋生態安全價值的海域納入紅線的管控范圍，一方面有利于中國整體海洋生態安全的維護；另一方面，在客觀上，也有利于中國海洋保護區網絡的形成，進而促進現有海洋保護區生態養護功能的發揮。其中，把大陸自然岸線納入生態紅線的管控范圍，則更是極大地減少了海洋保護區所面臨的陸源排放和污染的壓力。

值得強調的是，海洋生態紅線把大陸和海島自然岸線納入生態紅線管控范圍的做法極大提高了海洋生態安全維護網絡的完整性。自然岸線是一個地理概念，通常指那些未受人為干擾的水陸分界線。[18]作為人類活動和生態環境的重要緩沖帶，大陸和海島自然岸線本身是一種有著重要生態價值的自然形態。其海洋生態多樣性也十分豐富和特殊，是海龜、部分鳥類和水生生物的重要棲息地和產卵育幼地。然而，在很長一段時間內，自然岸線沒有被歸入林、田、海洋領域，成為中國法律明確管理的對象，其生態價值也沒有得到足夠重視，大量海岸工程建設、海岸固堤行為在該區域發生，自然岸線資源也因此日益縮減。在中國長達32 000公里的海岸線中，自然岸線占比已經不到50%。35%自然岸線保有率指標的設定，一方面將將大陸和海島自然岸線這種獨特的海洋生境納入了嚴格生態保護的范疇；另一方面，也有利于其他海洋生態紅線區的養護和管理。畢竟，當1/3以上的海洋自然岸線需要保持原樣或恢復原狀時，經由這一海陸分界線流入近海其他紅線區的陸源污染，以及其他人類擾動將大大減少。而中國的海洋保護區實踐表明，毗鄰保護區的海岸開發項目，以及陸源污染，如岸線排污口的增加、未經處理的陸源污水的流入正是當前部分海洋保護區所面臨的最大環境威脅之一。

海洋生態紅線既是一條維護海洋生態功能的地理區域邊界線，同時也是一條相關管理指標的控制線。[19]針對傳統海洋保護區制度中管理有效性評價指標體系建設的不足與缺失，《技術指南》確立了生態紅線管理效果評價的三大指標：海洋生態紅線區面積控制指標、大陸和海島自然岸線保有率控制指標、海水質量控制指標。按照《技術指南》的要求，海洋生態紅線區面積占沿海各省（區、市）管理海域總面積的比例不得低于30%，自然岸線保有率不低于35%、近岸海域水質優良（一、二類水質）比例要提升到70%，并且這些量化的具有約束性的目標將與沿海地方官員的政績直接掛鉤。這些海洋生態紅線管理質量評價指標體系的確立，反映了中國海洋生態文明建設正逐漸從定性向定量、從單純看投入（input）向注重結果（outcome/output）導向的評價機制的轉變。[20]

三、生態安全視角下海洋生態紅線進一步完善的路徑選擇

對于未來的海洋生態紅線，首先應強化其合法性；在此基礎上進一步構建海洋生態紅線綜合管理機制，同時完善公眾參與和生態紅線生態補償機制，如此方可真正實現用“一條紅線管控重要（海洋）生態空間”的戰略目標。

（一）海洋生態紅線制度的進一步法律化是其實現生態安全維護功能的前提

客觀而言，盡管2014年4月修訂的《中華人民共和國環境保護法》（簡稱《環境保護法》）和2016年修訂的《海洋環境保護法》均對“生態保護紅線”進行了法律確認，使海洋生態紅線正式上升為一種法律制度。然而，也必須看到，無論是《環境保護法》第29條1款，還是《海洋環境保護法》第24條2款，都只是原則性、宣示性地規定要“嚴格遵守生態保護紅線”，至于如何去“嚴格遵守”，法律層面并未給出具體落實建議。如此一來，兩部環境法上有關生態保護紅線的規定形同擺設，也因此勢必影響海洋生態保護紅線的“落地”。具體而言，兩部環境法都沒有對生態紅線的基本內涵加以明確，由此也導致不同領域對生態紅線存在不同理解，進而在生態紅線的推進和管理上出現不同部門或領域的“紅線”制度之間相互交叉和“打架”的現象。[21]其次，兩部環境法都只規定要“嚴格遵守生態保護紅線”，但并未明確究竟應該遵守何種“生態保護紅線”，實施依據指向不明無疑會導致紅線制度實施過程的混亂。就海洋生態紅線而言，除海洋局發布的《意見》和《技術指南》，還有環境保護部的《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》，以及國務院頒布的《全國主體功能區規劃》《全國生態功能區劃》《全國海洋功能區劃》；在地方層面，還有沿海各省市政府頒布的有關海洋生態紅線的地方政府文件，如《天津市海洋生態紅線區管理規定》《山東省人民政府辦公廳關于建立實施渤海海洋生態紅線制度的意見》等。在這些規范性文件中，有些屬于國家政府政策性文件，有些屬于部門規章，有些屬于技術標準，有些則屬于地方政府“紅頭文件”。“嚴格遵守”究竟是遵守什么？如果這個問題不解決，海洋生態紅線將很難落實，也無從肩負起維護國家和地區海洋生態安全的重任。

（二）以海洋生態紅線整合海洋管理是其實現海洋生態安全維護功能的核心

海洋事務具有高度的復雜性和關聯性。不同海區、不同涉海活動、海陸之間的高度聯動要求對海洋實行綜合管理。海洋生態保護并非單純的生境和物種保護，保護區或紅線區的建立和管理無不牽涉到海洋航行、海洋漁業等生物資源開發、海底礦場等非生物資源、海岸和近海開發利用、海岸排污等眾多方面的問題，其管理的有效性同樣需要一個綜合的海洋管理體制的支撐。海洋綜合管理最初由美國在20世紀30年代提出。到20世紀90年代，在聯合國的推動下，海洋綜合管理的理念得到進一步發展。[22]然而，盡管自1980年以來，圍繞國家海洋局組織設置及其職能轉變，中國已經就海洋綜合管理體制的建立和完善進行了多次嘗試，[23]但海洋保護區等海洋生態環境保護實踐表明，當前中國海洋管理體制中的多層次、多部門重疊管轄的問題仍未得到根本解決，并因此成為妨礙海洋生態和文化資源的主要障礙。這種管理體制上的重疊投射到海洋生態與環境執法過程中就表現出嚴重的分散執法的特點。以沿岸紅樹林保護為例，它將可能涉及到漁政、海事、海警、海監，以及主管陸源污染的環保部門和主管森林資源的林業部門，這種嚴重的職能交叉最終導致了管理和執法效率的低下。

相較于傳統海洋保護區制度，海洋生態紅線在管控范圍上有明顯的擴大，其管理難度也勢必大大增加。而且，與傳統海洋保護區制度相比，海洋生態紅線區制度的一個顯著變化是將自然岸線納入了生態紅線的管控范圍，并將一定長度的自然岸線保有率作為一個衡量海洋生態紅線管控有效性的重要指標，這就進一步加大了海洋生態紅線綜合管理體制構建的難度，原因在于海岸線所處的陸海交接帶長期以來就處于海洋、國土、港務、海事、漁業、環保、城建、旅游、能源等眾多部門重疊管轄之所在。2017年國家海洋局頒發的《海岸線保護與利用管理辦法》雖然提出應該由國家海洋局負責全國海岸線保護與利用工作的指導、協調和監督管理。但一來該辦法僅是國家海洋局的部門規章，在法律位階上層次過低；二來即使按照這一規定，國家海洋局享有的也只是有限的指導和監督權限。因此，海洋生態紅線制度應盡快建立并完善相應的綜合管理體制。

（三）建立公眾參與機制是海洋生態紅線維持剛性的保障

海洋生態紅線被視為海洋生態安全的“底線”和“屏障”，也因此必然要求具備足夠的制度剛性，然而任何法律制度的剛性不會完全倚賴于嚴格的執法與嚴苛的懲戒措施。內生性規則理論告訴我們，生態紅線的剛性從根本上而言，并不是，至少不主要倚賴于紅線制度的外迫性，而更多必須依賴于相關利益主體對紅線立法及其價值的認同。[24]當海洋生態紅線制度不是由政府自上而下強加給公眾，而是由社會公眾自己參與所創制的內生性規則時，海洋生態紅線的合理性與正當性，以及背后所代表的社會公眾利益才會真正為公眾所認同和遵守，進而才能真正提升海洋生態紅線的剛性。具體而言，海洋生態紅線的公眾參與應該做到以下幾點：第一，完善公眾的海洋生態紅線立法參與。如通過聽證會、論證會、座談會等形式強化公眾對海洋生態紅線法律制度構建與實施的參與。事實上，由于本地居民對于其生活所在地的生境、物種的狀況、特點具備更多經驗性知識，例如漁民對魚類種群和其海洋物種的棲息地分布情況等的了解可能比專業海洋監測人員更為豐富。對自己生存地點的環境變化他們往往也較社區以外群體更為敏感。因此，公眾的積極參與完全可以為海洋生態紅線的選劃、管理提供有用的意見和建議。[25]第二，提高公眾海洋生態紅線管理的行政決策參與和行政執法參與。如就紅線區的選劃、產業準入、環境管理標準設定、紅線監督管理等參考公眾意見。目前國家海洋局正在制定《海洋生態紅線監督管理辦法》，但從目前的“征求意見稿”來看，海洋生態紅線的公眾參與似乎尚未引起足夠重視。從當前征求意見稿的內容來看，僅第18條涉及公眾參與，而按照該條，公眾僅有違法舉報權①。

（四）構建海洋生態紅線生態補償機制是其實現生態公正的必由之路

對紅線區實行最嚴格的保護和監管是海洋生態紅線的基本目標。嚴格的保護和監管固然可以帶來海洋生態環境的改善，部分人甚至整個社會將因此而受益。但良好海洋生態環境的維護不僅需要保護者付出直接的管理成本，而且紅線區內居民等其他用海者將因此承擔海洋生態保護所帶來的機會成本。例如紅線區的劃定就意味著傳統漁民將因此面臨失海的風險，位于海洋自然保護區核心區和緩沖區內的傳統居民也可能被迫遷徙。如果不對后者因此承受的犧牲和損失予以補償，將明顯違反生態公正這一基本原則。因此，為確保海洋生態紅線制度的可持續性，在推進嚴格海洋生態紅線保護的同時，應構建并完善符合海洋生態紅線保護要求的海洋生態補償制度。

符合海洋生態紅線保護要求的海洋生態補償制度，首先要求其符合生態紅線的“剛性”要求。換言之，當前《海洋生態紅線劃定指南》確定的十五種海洋生態紅線區類型的保護事關國家生態安全，其生態功能不得以任何形式加以損壞。在這一前提下，符合海洋生態紅線保護要求的生態補償不包括海洋生態環境資源開發利用者對開發利用海洋環境資源過程中的生態利益受損者的補償。理由很簡單：紅線區內的海洋生態系統是具有獨特性和重要性的海洋生態系統，其生態服務事關國家生態安全，既難以用異地修復重建、替換來獲得同等生態功能，更不容在金錢補償基礎上加以開發利用。因此，那些從“資源利益”角度出發界定的所謂海洋生態補償機制，如資源稅費制度、排污費制度、生態損失補償費制度等應該排除在海洋生態紅線生態補償機制外，否則海洋生態紅線的剛性自是難以維持。由此，所謂符合海洋生態紅線制度的生態補償應該是指為恢復與保護海洋生態系統服務功能，由生態受益者和海洋自然資源開發利用者向特定的海洋生態功能和生態利益的重大貢獻者，按照法定程序和標準進行的合理補償。[26]

海洋生態紅線所維護的生態利益具有公共利益屬性，理論上，所有社會成員均屬受益者，這種情況下，除非存在明確的生態受益者，如某遷徙性海洋魚類育幼地的保護使另一海域此類成魚密度顯著增加，那么后者（補償主體）應對前者（受償主體）的生態功能服務付費。除此以外，在受益主體不明確的情況下，作為公共利益的代言人，政府自然而然成為了最佳的補償主體，應由其代表人民履行補償的責任。[27]

在受償主體的識別上，那些為維護海洋生態環境而犧牲發展自身經濟權利的個人，以及為海洋生態保護作出特殊貢獻的個人或群體，政府或生態受益者應就其犧牲和/或貢獻予以補償。例如對那些因海洋生態紅線區的劃定而直接喪失傳統漁區用海權的漁民，政府應該對他們因此遭受的損失予以資金、實物、政策和/或技術上的補償。