四川省民族地區教育均衡性發展問題研究

劉成高 張文娟 張昭怡

[摘要]民族地區的教育發展是當地經濟發展和社會進步的重要保障。四川是一個多民族大省，同時四川省民族地區也是全國貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區之一。多年來，由于經濟發展水平的不均衡導致的教育發展不均衡現象在四川省民族地區越來越突出。本文立足于民族地區教育特別是基礎教育，通過研究經濟相對落后的四川省民族地區教育在資金、人才、政策等方面獲得的教育資源現狀和問題，探索實現民族地區教育均衡性發展的路徑和方法，進而對實現教育公平及全面建成小康社會、打贏扶貧攻堅戰奠定基礎。

[關鍵詞]民族地區;教育公平;均衡發展

中圖分類號：G75文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2019）03-0077-04

一、研究背景

教育公平是社會公平的重要基礎，其基本要求是“保障公民依法享有受教育的權利和機會。要實現教育公平，就必須把地區之間的教育均衡性發展放在十分重要和突出的位置。[1]但是，經濟和社會的發展必然會帶來地區之間，特別是少數民族與經濟發達地區之間教育的非均衡狀態，因此，教育的均衡性發展是一項長期而艱巨的任務。教育部部長陳寶生在2018年的兩會上答記者問時指出，新時代所有的教育工作者都面臨兩大考題：一是教育現代化和辦人民滿意的教育的考題，二是解決好教育面臨的發展不平衡、不充分的各種問題，即要讓每一個孩子都能享有優質而公平的教育。[2]

鑒于我國各地區經濟、文化發展存在差異的客觀事實，教育又必須根據各地區的實際情況，有計劃、分步驟地實施，在實現區域內均衡發展的基礎上，實現城鄉間的均衡發展，最終實現更大范圍內乃至全國的均衡發展[3]。

“教育非均衡性在少數民族地區主要表現在地區之間、校際之間、個體之間、政策制定調整及教育資源調配等方面的差距，從而導致辦學條件、質量和效果之間的不平衡。這些不平衡又往往和民族文化、宗教習慣及城鄉二元結構交織在一起，嚴重影響和制約著民族地區教育整體水平的發展和提高，成為民族地區教育發展過程中亟待解決的重要課題。”[4]

四川是一個多民族大省，境內有甘孜、阿壩、涼山3個少數民族自治州和木里、馬邊、峨邊、北川4個少數民族自治縣，同時還有藏、彝、羌等 14個世居少數民族，民族地區面積達30.6萬平方公里，總人口696.35萬，是我國第二大藏族聚居區、最大的彝族聚居區和唯一的羌族聚居區。四川省民族地區是全國貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區之一，目前擁有國定和省定貧困縣分別為16個和12個，貧困人口達118萬人。可以說，民族地區的教育問題對于四川省來說不僅是一個經濟問題，同時也是一個重大的政治問題。

黨的十八大以來，四川省在民族地區教育振興和發展方面投入了大量的人力、財力和物力，累計投入資金400億元支持少數民族地區的教育事業發展，啟動實施了“民族地區教育發展十年行動計劃”“大小涼山彝區教育扶貧提升工程”“藏區教育發展振興計劃”、民族地區“一村一幼”計劃、民族地區15年免費教育計劃、貧困地區支教計劃等一系列改革措施和舉措，新改擴建各類學校1000余所，補充各級專任教師1.35萬人，在1049所學校推行雙語教學，為168所中小學（幼兒園）開通遠程教育，這些措施的推行和實施，使得四川省民族地區的教育事業自改革開放以來取得了長足的發展和進步[5]。

除此之外，政府還積極落實教育惠民政策，加大專項資金的支持力度，減輕農牧民群眾負擔，保障了農牧民子女受教育的權益，有力地帶動了民族地區經濟發展和社會，以此來促進民族地區教育事業的均衡發展。

二、當前四川省民族地區教育均衡發展存在的主要問題

盡管一系列政策和措施的逐步推行和實施使得四川民族地區教育規模和水平有了很大提高，但由于民族地區教育特別是基礎教育整體上的先天不足，加之在經濟、文化、人均收入及地理位置等各方面因素的限制，四川民族地區教育發展仍存在十分嚴峻的問題和挑戰，主要表現為教育投入不達標、師資力量和后勤保障不到位、教育體系不健全特別是學前教育、高中階段教育嚴重滯后等。

（一）民族地區師資保障的非均衡問題

從現有四川民族地區的師資水平來看，在基礎教育階段擁有中級及以上專業技術職務職稱的老師不僅從總量和比例上嚴重不足，而且還存在城市與鄉村、大城市和小城市之間嚴重的分布不均衡，在城鄉之間、校際之間、縣域內不同學校間教師職稱結構的不均衡現象嚴重。極為有限的優秀師資幾乎都集中在中心城市或縣城，大多數鄉村教師由于年齡大、學歷低無法通過現有的職稱晉升體制獲得職業提升機會，存量師資的專業技能提升不大，而增量師資的進入又不能及時跟進，從而也導致了教師之間待遇的不均衡和不公平。由于待遇差異化嚴重，加之對教師人事管理制度的因循守舊，進一步導致了教師在不同地域和學校之間的合理流動和互補性降低，使得教師人力資源分布在整體質量上不盡如人意，而且在空間分布上兩極分化嚴重。由于師資的匱乏，直接導致四川民族地區的學前教育和高中教育的入學率極低，分別只有74.77%和67.46%[6]。

在2018年的全國兩會上，全國人大代表、四川省甘洛縣喜洋洋雙語幼兒園董事長潘成英介紹，涼山州縣教師缺編問題突出，村小及教學點使用代課制較多。潘成英說，全州十個民族聚居縣共缺教師編制3457個，聘用代課人員就占了近3000人[7]。這使得民族地區的師資建設存在兩難，一方面，沒有編制的師資隊伍使得民族地區的教育質量穩定性和連續性難以得到有效保障，另一方面，如果不能促使民族地區師資力量的合理流動，則教育師資有可能缺乏應有的活力，但是教師隊伍的穩定性和質量提升問題更為迫切。

（二）教育資金投入的非均衡性問題

經費投入是教育發展的根本保障。目前，四川民族地區教育財政資金管理體制比較簡單落后，資金來源比較單一，再加之四川民族地區本來比較薄弱的財政基礎，使得一方面縣域內教育均衡發展進程中依然存在粥少僧多的現象，教育總體保障水平較低;另一方面，當有限的教育經費迫使民族地區在發展基礎教育時，又通常以犧牲農村義務教育、學前教育為代價，只有極少數中心城區的“重點校”“示范校”才可以獲得相對充裕的教育經費來源。按國家新時期教育現代化的相關指標測算，實現我省民族地區教育跨越式發展，需建設2091萬平方米的各級各類校舍，增加4 萬余名教師，增加82 萬余名寄宿制學生，校長、教師的管理水平、業務能力及學校裝備水平尚不能滿足跨越式發展的需要。[8]另一方面，在民族地區教育學校標準化建設過程中，由于固有觀念的限制，存在著嚴重的重“硬件”、輕“軟件”的現象。教育行政為主導的辦學思想通常把學校校舍面積、運動場館面積、教學儀器設備值、計算機臺數和圖書冊數這些硬件的辦學設施方面作為第一要務來發展，而很少重視資金對學校軟實力的影響，比如教學方式的創新、教學流程的改善，以及教師隊伍的培養等。對民族地區的教育發展中資金的合理安排使用缺乏系統性和全局性考慮，導致資金投入在局部地方和領域的效率低下，浪費現象比較嚴重[9]。

（三）教育成效評估和考核存在嚴重缺陷

2012 年，四川省制定并實施了《四川省縣域義務教育均衡發展督導評估實施辦法（試行）》。在此試行辦法中，明確列出了縣域義務教育學校辦學基本條件達標情況的 10 項評估指標和縣域義務教育校際間均衡狀況的 8 項評估指標，要求學校按照縣級自評、市級復評、省級評估的程序進行評估。但事實上，在實際運行過程中，四川省民族地區基礎教育的督導辦公室的職能定位、職權劃分、經費保障、人員構成等并無落實細則，甚至幾乎沒有實際履行職責清單，缺乏其應有的權威性和公正性。由此，各地區、各部門、各主體在推進和發展基礎教育過程中的成效也就缺乏了有效的評估指標。教育督導評估指標體系是衡量區域義務教育均衡發展的重要依據，也是平衡地域和校際之間教學資源的重要參考，但目前來看，這項工作還沒能在四川省民族地區各級教育的均衡性發展中發揮其應有的作用[10]。

三、加快四川民族地區教育均衡發展，促進教育公平的對策建議

我國民族教育領域的不均衡是經濟社會發展不平衡不充分在教育領域中的一種折射，反之，實現教育均衡發展又可以反過來促進當地經濟和社會的公平良性發展。[11]為此，讓民族地區特別是民族貧困地區的孩子們接受良好的現代教育，既是新時代黨和政府扶貧攻堅、共同富裕的要求，也是阻斷貧困在民族地區代際蔓延和擴散的重要路徑。特別是作為教育辦學的責任主體，各級政府必須進一步采取有效措施加快發展步伐，縮小四川民族地區教育與其他地區教育發展的差距，同時還要努力實現民族地區城鄉之間、地域之間、學校之間的資源分配差距，從而實現民族地區基礎教育的均衡性發展。

（一）強化政府職責，加大民族地區基礎教育投入力度

政府是公共資源的控制者和調配者，促進教育均衡發展和教育公平，必須首先強化政府的責任。針對目前四川民族地區教育資源和教育經費方面存在的各類問題，各級政府必須從政策上、資金上對民族地區教育事業予以傾斜和扶持。要充分利用國家西部地區“兩基（基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲目標）”攻堅計劃等有利契機，抓住中央實施“農村寄宿制學校建設工程”等教育重點工程以及各類教育貸款、國債資金和援助項目的機會優先發展教育， 特別是要加大對三州地區中地理位置邊遠的農村基礎教育的投入力度，要在財政資金中優先安排教育經費，保證公共資源優先滿足教育發展需要，加快各類學校的寄宿制標準化軟硬件配套建設。拓寬資金來源渠道，調動全社會力量關心和支持教育，完善社會力量出資興辦教育的體制和政策。在制定各類考試錄用標準時，應當繼續對民族地區的民族生源適當放寬標準和條件，從而使不同地區的每個孩子都有接受更高一級教育的機會。同時，對于特別困難的少數民族家庭，政府還應當建立專項教育扶貧基金，對貧困家庭的孩子提供更多的優惠和照顧，給他們以更多發展的機會和希望，從而促進各級教育均衡發展。

（二）加強民族地區教師隊伍建設，完善評估體系

民族地區教育的均衡發展必須依賴于教師隊伍保障體系建設工程，建設一支數量和質量上都能適應現代教育需要的教師隊伍是實現民族地區教育均衡發展的根本保障。要高度重視和大力抓好民族地區教師補充、培養和培訓工作，努力提高教師的思想政治素質和業務水平，切實維護教師隊伍穩定。根據各縣鄉實際需求適時調整教師編制，及時補充合格師資，落實“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，除了鼓勵優秀大學畢業生到民族地區支教、任教外，還應當充分利用國家精準扶貧政策優勢，加大少數民族地區與內地高等院校的對口援建工作，采取委托定向培養的方式，加大對四川省內少數民族地區的雙語緊缺學科的師資培養力度，健全省、州、縣、校四級輪崗培訓體系。同時，還必須合理均衡配置縣域內學科教師與行政后勤人員的比例，突出專業教師的專業技能崗位的重要性。還要維護教師合法權益，依法保證基礎教育階段教師的平均工資水平，改善教師工作和生活條件，解決教師的后顧之憂。同時還要強化民族地區基礎教育的評估體系，出臺具有可操作性的評估細則，量化指標，細化評估流程，將一般衡量標準和民族地區的文化、習俗等實際情況相結合，構建適合于民族地區特殊性的教育督導評估指標體系[12]。

（三）充分利用信息技術，發揮遠程教育在教育資源均衡中的重要作用

由于四川省民族地區特殊的地理位置，許多省內民族區域學校往往處在交通不便，信息閉塞的地理環境中。即使在四川省民族地區內部，有限的優質教育資源仍然面臨難以整合、難以共享的尷尬境況。據調查，民族地區教師和學生中有非常強烈的共享數字資源的意愿占比為85.88%。而事實上僅有12.94%的教師有上傳資源到平臺與校外教師共享的經歷。可見，數字資源在民族地區仍呈現單向傳輸的局面，對外輸送渠道有待加強[13]。

隨著互聯網技術的突飛猛進，遠程教學為推進基礎教育均衡發展提供了重要的方法與路徑。近年來，四川省在教育資源共享方面做了不少工作，比如充分利用名校網絡優質課堂資源促進輻射民族地區，也取得一定的成效和進展。但是在網絡信息技術還比較落后的民族鄉村地區，還應該進一步加大遠程直播教學和網絡資源共享平臺建設，努力做到把遠程直播教學和傳統課堂結合起來，把優質的教育信息同教師的教育實踐結合起來，把改善學校的校舍、設施設備和創新教學方式、手段、流程等結合起來，把知識技能的傳承和當地的文化、民俗傳承結合起來。充分利用互聯網各類資源的整合共享優勢，普及現代科學和文化知識，通過慕課（MOOC）、微課、自媒體等方式多渠道補齊短板。還應在強化國家通用語言文學教育的基礎上施行雙語教學，推動學校之間、家庭之間、師生之間的“1+1”互助對接，促進民族融合，建立偏僻山鄉的孩子和大城市的優質教育資源共享平臺，促進民族地區基礎教育的均衡發展，增強包容性，嘗試有差別的區域化教育扶貧計劃，逐步縮小民族地區城鄉二元結構下的教育非均衡差距，實現各民族的和諧團結和共生發展。

參考文獻：