產業發展需求驅動的網絡型市域產教聯合體建設研究

摘要：針對職業教育面臨的由供給側向需求側偏移、提高需求側在產教融合中的能動性和話語權等問題，提出在市域園區開展產教聯合體建設的思路及方法，以市域產業發展驅動為前提、產教融合服務企業為結點，建設政、校、企、園多元網絡型市域產教聯合體，構建成員自治、多元共治、跨界混治、多維綜合治理的聯合體治理模式，以期推動區域教育與產業良好發展。

關鍵詞：職業教育;產教融合;產業驅動;市域產教聯合體;網絡型組織

中圖分類號：G710" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1672-5727（2025）02-0010-06

2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，提出“打造市域產教聯合體”的戰略任務。2023年4月，教育部辦公廳發布《關于開展市域產教聯合體建設的通知》（以下簡稱《通知》），提出要以產業園區為基礎，打造一批兼具人才培養、創新創業、促進產業經濟高質量發展功能的市域產教聯合體。當前，市域產教聯合體建設已成為深化職業教育產教融合的新方向、新動能，旨在通過整合多元利益訴求、創新資源利用模式、強調區域服務功能，擺脫校企合作中長期懸而未決的“政策真空”“校熱企冷”“聯而不合”等現實掣肘問題[1]。對此，有學者從疏通堵點、消除痛點、緊盯關鍵點、狠抓著力點等方面，對市域產教聯合體建設提出了新目標和新思路。[2]產教深度融合需以服務經濟社會發展為根基，職業教育改革需以產業轉型、行業進步和區域發展為導向[3]。在市域產教聯合體建設中若要徹底解決職業教育產教融合堵點、痛點問題，就需要從產業發展需求驅動的新視角，探尋市域產教聯合體建設的新模式和新機制。

一、市域產教聯合體建設的內在邏輯和實然困境

產業和教育跨界融合，是職業教育健康發展的內生要求。從企業頂崗實習和專業實訓，到校企共建實訓基地、共建專業和課程，校企協同育人逐步走向深入，校企合作學院、現代產業學院、職教集團應運而生，把職業教育產教融合推向新高度。但由于學校和企業不同的組織屬性和利益訴求，合作始終存在異化現象，導致合作組織造血再生功能缺失，合作穩定性和持續性無法得到有效保障。當前，開展市域產教聯合體建設，是從頂層設計角度出發尋找克服校企合作異化的創新探索，有較強的針對性和指向性。

（一）市域產教聯合體的立足點由職業教育供給側向需求側偏移

無論是校企合作學院、現代產業學院還是職教集團，都沒有扭轉校企合作中“校熱企冷”的現象。歸根結底，這些合作組織都是從職業教育供給側即學校的視角來開展校企合作，目的是為學校培養人才服務，希望合作企業為學校教育教學提供設備、技術、師資和資金。合作過程中學校是主角，合作組織的落地點大多在校園內，企業始終處于校企“雙主體”育人的次要地位。市域產教聯合體明確要求產業園區為申報主體和建設主體，并將聯合體落地到園區，立足點從供給側向需求側偏移，這是職業教育發展的一次思想解放，也是職業教育培養職業人才初心的回歸：職業教育根在職業，本在產業需求側[4]。從教育體系看，職業學校承擔了職業教育的主要職能，但學校的專業、課程、設備、師資等，都會隨產業需求的變動而變化，育人成效也需通過產業發展來檢驗。依靠產業驅動職業教育內涵發展和產教深度融合，是解決校企合作困境的根本出路。

（二）市域產教聯合體的著眼點由宏觀、微觀向中觀聚焦

校企合作學院、現代產業學院是單個企業與單個學校共建的產教合作組織，屬于產教在微觀層面的融合。職教集團、行業產教融合共同體，是面向一個行業，由全國的龍頭企業和行業重點職業學校聯合多個企業和學校成立的跨區域、跨企業、跨學校的產教合作組織，具有合作范圍廣、合作領域多、合作主體眾的特點，屬于產教在宏觀層面的融合。雖然產業學院、職教集團等合作組織分別在微觀、宏觀層面發揮各自的作用，但各自的缺陷也逐漸顯現。產業學院等產教融合項目主要在學院和學校層面展開，且主要圍繞單一學科專業進行，項目的學生覆蓋面較窄[5]，容易受合作專業規模的影響，合作專業招生規模一旦萎縮，合作組織自然走向解體。而職教集團參加主體多、覆蓋面廣，有規模優勢，但開展活動成本高、組織難度大，尤其是利益訴求多，合作目標聚焦困難，成效受限。

市域產教聯合體的“市域”特征，試圖解決產教融合在宏觀和微觀層面存在的問題，引導產教融合組織建設向中觀聚焦。聯合體以園區為基礎服務市域產業發展，產教融合目標明確。市域空間內，學校和學校、學校和企業、企業和企業之間存在廣泛的利益關系，容易形成環環相扣的利益鏈，競爭、合作關系密切。市域層面開展產教合作的可操作性強，合作成效與地方產業發展相得益彰。

（三）市域產教聯合體的運作模式由松散型、混合型向實體型轉變

堅持市域產教聯合體實體化運作，是針對當前產教融合組織在運作機制和運作模式方面存在問題而提出的改革要求。職教集團及當前開展的行業產教融合共同體，由于覆蓋區域廣、參與主體數量和類別多，導致管理相對松散。校企合作學院、現代產業學院規模小，合作主體少，雖具備實體化運作的條件，但產業學院的二級學院化以次級實體化的方式回避了院校層面混合所有制改革可能帶來的風險和挑戰[6]。在頂層設計時提出，市域產教聯合體建在園區，由園區管理，盡量做到有人管、可以管、能管好，這為聯合體實體化運作提供了體制保障。

產教融合組織實體化運作目前仍處于實踐探索階段，真正要實現實體化運作，有待進一步解放思想、轉變觀念，把產教合作的重心切實由教育轉移到產業，由產業發展需求推動產教合作。從聯合體申報和建設要求來看，當前的市域產教聯合體并沒有完全擺脫由教育推動產教合作的思路，由學校、企業、園區、政府線性組合，仍留有職教集團的痕跡，是市域版的職教集團或產業學院聯合體。比如，貴陽貴安大數據產業產教聯合體是貴州首個市域產教聯合體，組成主體包括4個政府部門、23所中高本學校、17家企業、4家科研機構、2家學會[7];深圳市市域產教聯合體內共建特色產業學院48個，各特色產業學院與企業共建專業34個、課程271門、教材55部[8]。由教育主導產教聯合體，缺少管理機制和組織形態創新，建立的初衷是要解決產教合作深層次問題，但最后又可能面臨相同的產教合作問題。

二、網絡型市域產教聯合體的內涵特征

市域產教聯合體建設是國家在政策層面推動職業教育產教融合走深走實的重大改革和頂層設計，對建設主體、建設場域、運行機制等提出了明確要求，與現有的產教融合組織相比，具有鮮明的內涵特征。

一是市域。“市域”是市域產教聯合體的地域特征，表明主要參與者來自市域范圍內的政府部門、職業學校和企業，由所在市域的地方政府主導，服務面向市域主干產業。相對省域，市域產業更具有地方特色;相對縣域，市域有相對豐富的產教資源及較強的產教資源協調能力。

二是園區。“園區”是市域產教聯合體的場域特征。《通知》明確指出，市域產教聯合體要“以產業園區為基礎”進行打造，要求市域產教聯合體建在園區、依托園區、服務園區。建在園區不僅直接解決了市域產教聯合體落地問題，也間接決定了市域產教聯合體的管理主體和運行機制，其中的園區管委會是市域產教聯合體的重要參與者和關鍵角色。

三是產教融合。“產教融合”是市域產教聯合體的功能特征。該特征表明，市域產教聯合體是我國職業教育產教融合的重要形態，與其他產教融合組織一樣，市域產教聯合體是教育側的中高等職業學校、產業側的各類企業共同參與職業教育的互動平臺，而不同的是市域產教聯合體在產教融合的深度和廣度方面都有新突破，特別是園區的融入，產教融合的互動效能和治理模式實現了進階與升級。

四是聯合。“聯合”是市域產教聯合體的組織特征。該特征表明，市域產教聯合體關涉多類主體、多個領域的合作個體，利益訴求多元，組織結構松散，具有高度不穩定性。但“聯合”是職業教育跨界屬性的要求，合作共贏是聯合體成員共同追求的目標，合作過程中每個成員通過讓渡部分權益達到雙贏或多贏的目的。

五是實體化運作。“實體化運作”是市域產教聯合體的機制特征。該特征表明，市域產教聯合體并非一個實體組織，但他要盡可能像實體組織一樣，達到產權明晰、組織完備、機制靈活、運行高效的運作要求。實體化運作是職業教育產教融合能否取得成效的關鍵點，也是市域產教聯合體建設理論和實踐的創新點，必將面臨跨界聯合帶來的管理風險和挑戰。聯合體實體化運作，需要回答兩個問題：一是聯合體的實體屬于什么性質？是經濟組織還是公益組織？二是聯合體實體如何運作？是理事會實體化運作還是理事會下建立運作實體？有學者提出，市域產教聯合體既不是一般的教育機構，也不是一般的經濟組織，而是高質量發展條件下適應產教融合需要的一種新型社會組織。[9]也有學者認為，市域產教聯合體是一種典型的任務型組織，隨著任務的需要而建立，也將隨著任務的完成而解散。[10]還有學者從經濟社會學的視角分析，提出契約型治理在市域產教聯合體建設中的重要作用[11]，運用共生理論闡釋市域產教聯合體建設的合理性和可操作性[12]。可見，多元、協作、共生，仍然是當前產教聯合體研究的主題，對解決聯合體造血機制缺失、穩定發展韌性不足的問題尚未有良好對策。

建設新型產教聯合體應以組織創新為前提。羅斯維爾（Roswell）從歷史演變的角度系統剖析了不同類型組織結構的創新特征，提出了從簡單的線性模型演變到日益復雜的相互作用模型的五代創新模型：技術推動型、線性的市場拉動型、技術與市場的耦合互動模型、集成（并行）模型和系統集成與網絡化模型。[13]其中的第五代模型表明，創新是一個復雜的系統過程，涉及多個利益相關者的互動和網絡化合作，通過構建創新網絡和系統集成，實現可持續創新。首先，市域產教聯合體作為產教網絡化合作的重要支點，在產業創新發展的驅動下，促進產業和教育的雙向良性互動。其次，市域產教聯合體實體化運作，應建立實體化組織架構。簡單的企業組織結構有直線制、職能制、直線職能制，屬于集權管理模式;復雜的企業組織結構有事業部制、矩陣制、網絡型等，屬于集權與分權相結合的管理模式。其中的網絡型組織是以完成共同任務為目標，將學習、信任和團隊文化作為主要網絡協議，由多個網絡節點（個人、部門和企業）通過交互式合作組成的混合型聯合體[14]。網絡型組織具有以下特點：第一，具有精干的中心管理機構，負責監管組織內部開展的活動，同時協調和控制與外部實體之間的關系;第二，組織內部不同實體之間沒有正式的資本所有關系和行政隸屬關系，而是通過締結契約關系，透過一種互惠互利、相互協作、相互信任的機制開展密切合作;第三，組織管理機構通過現代互聯網信息技術，創設一個物理或虛擬的契約關系網絡，對鏈接在網絡內的各類經營實體進行日常監控與管理。

根據市域產教聯合體跨界聯合的特點，為了避免走入松散聯合、跨界難合的老路，借鑒企業網絡型組織架構，建設網絡型市域產教聯合體是實現聯合體實體化運作的出路之一。

三、網絡型市域產教聯合體的建設思路與建設路徑

建設網絡型市域產教聯合體有三種基本思路。一是以牽頭企業為核心結點建立企業群網，以牽頭學校為核心結點建立學校群網，由政府管理部門或園區牽頭建立網絡中心管理機構，負責企業群網與學校群網之間的管理與協調。在實際運作時，學校群網和企業群網之間發生隨機、偶發的網絡鏈接，缺少穩定的、深度融合的鏈接機制。二是以學校和企業現有的產教融合組織如校企合作學院、產業學院為基礎結點，組成產業學院群網，具有產教深度融合發展特質。由于群網中結點數量眾多、規模較小，且結點之間關聯度低，網絡協調管理難度大，可持續性弱。三是以產教融合服務企業為核心結點，建立產教融合服務企業實體主干網，再由產教融合服務企業與多個學校和用人企業組建校企合作子網。與前兩種思路相比，聯合體理事會通過產教融合服務企業核心結點建設，對校企合作主干網和子網分層管理，有效實施市域產教聯合體實體化運作。

按此思路，探索建立市域產教聯合體新的組織形態和運作模式。第一層面，骨干成員公司化。聯合體由多個獨立運營的經濟實體組合而成，每個實體實行公司化運營，自負盈虧。第二層面，組織架構網絡化。聯合體以屬下經濟實體成員為結點，與學校、企業、園區和政府部門相鏈接，產教合作職能整體下沉，由虛轉實。第三層面，服務面向產業化。產教聯合體來自產業，服務于產業，是產業服務鏈的重要組成部分，以產教合作為手段，充分利用學校教育資源，為市域產業發展提供人力資源、技術研發和咨詢服務。第四層面，運作過程市場化。產教聯合體下屬的骨干成員，產權明晰，自主經營，在市場競爭中優勝劣汰。網絡型市域產教聯合體組織結構如圖1所示。

建設市域產教聯合體不能一哄而起，也不應急功近利。市域產業發展是對職業教育產教合作的強烈需求，是市域產教聯合體建設的原動力。或者說，基于產業發展驅動建立的市域產教聯合體才具有旺盛的生命力，根據市域或園區產業發展需求扎實推進產教融合、服務企業建設是當務之急。廣義的產教融合服務企業包括面向產業服務和面向教育服務兩種類別。面向教育類產教融合服務企業是以產教融合為手段，服務于學校的職業人才培養，其主營收入來自學校和政府的教育投入;面向產業類產教融合服務企業則以產教融合為手段，服務于企業的生產經營（如圖2所示），其主營收入來自生產型企業人力資源開發或技術研發的支出或政府對產業的直接投入。顯然，面向教育類產教融合服務企業與傳統的教育服務企業無本質差異。本文所述的產教融合服務企業特指面向產業類產教融合服務企業，是市域產業發展到一定規模并達到一定發達程度的產物。

建立市域產教融合服務企業，有新建和轉型兩種途徑。新建企業通常投入大、風險高、周期長;由現有企業轉型則相對風險小、周期短。經過二十多年發展，當前涌現了新大陸教育、中軟國際、東軟教育、華晟經世等一批教育理念先進、校企合作經驗豐富、與學校關系密切的職業教育服務企業，引導和鼓勵這類企業由教育服務向產業服務轉型是建設產教融合服務企業的捷徑之一。教育服務企業轉向產業服務，需追加資產投入，在園區建有辦公場所、一定數量的實訓車間和實訓設備，有必備師資和技術，服務對象則由學校轉向企業，一切都要圍繞市域企業需求開展產教合作。若由產業學院直接轉型，則需將辦公場所由校內遷移到園區，購買或清退原合作學校已投入的資產，改混合所有制為單一所有制，減少教育驅動要素。當然，企業轉型也存在轉型失敗的風險，特別要避免原教育服務企業兩頭通吃、不愿舍棄教育服務領域的主營收入的現象出現。因此，在新建或轉型兩種途徑的選擇上，政府或園區要根據當地實際情況，因地制宜、合理規劃、科學決策。

在市域產教融合服務企業建設初期，需要政府和園區大力扶持和資助，協助解決產教融合服務企業發展過程中存在的各種困難，把產教融合服務企業打造成區域現代學徒中心、職業技能培訓和考試基地、職業技能比賽和訓練基地、學校師資和企業職工培訓基地、企業產品技術服務中心及企業設備運維中心等。建設產教融合服務企業應根據市域或園區產業發展布局，按行業類別分類建設、錯位發展、控制規模，既要防止盲目擴張，又要保持一定的競爭性，激發和保持服務企業的發展活力。當全市產教融合服務企業達到一定數量和規模時，建立市域產教聯合體自然水到渠成。暫不具備建立聯合體條件的地區，可先成立市域產教融合促進中心，引進和培育產教融合服務企業，待時機成熟后再建立市域產教聯合體。

四、網絡型市域產教聯合體治理模式

網絡型市域產教聯合體的治理包括成員個體治理和聯合治理兩部分。針對產教聯合體跨界、多元的特點，治理模式體現在成員自治、多元共治、跨界混治、多維綜治四個方面。

（一）成員實體自負盈虧，自主發展

在社會主義市場經濟發展大潮中，每個經營實體要具有造血功能，就必須具備一定的營利渠道和營利能力。產教融合服務企業作為聯合體的骨干成員，首先，在園區有獨立的經營場所、足夠額度的注冊資金，有能按照市場規律自行決策、自主發展的企業法人。其次，企業產權性質明確，政府可以對企業進行政策扶持或經費資助，園區可以在房租、物業費等方面給予減免或優惠，但不宜政企或校企合辦、混辦，讓產教融合服務企業成為投資經營、獲取收益和承擔風險的主體。最后，產教融合服務企業的經營內容和經營范圍限定于利用教育教學資源，為生產企業提供戰略咨詢、人力資源和技術服務等，生產企業的服務支出應是產教融合服務企業收入的主要來源，要逐步改變服務企業通過產教融合在教育行業的寄生模式。

（二）產業的主管部門牽頭，多元共治

職教集團、產業學院等校企合作組織多數是由政府教育主管部門牽頭、其他部門組織開展的，屬于職業教育發展的范疇。政府教育主管部門牽頭，職業學校唱主角，產業資源整合不足，是導致校企合作“校熱企冷”現象的根源之一。在市域層面能否轉換賽道，由產業或人力資源主管部門牽頭、教育主管部門協助是市域產教聯合體模式創新的重要基礎。產業或人力資源主管部門牽頭，有利于政府把職業教育和職業人才培養融入產業發展，通過產業規劃，明確產業需求，強化產業服務，推動產業高質量發展。市域產教合作，涉及政府多個主管部門，如發改委、工信局、商務局、建設局、科技局、文旅局等產業相關部門及人社局和教育局，產教聯合體歸哪個部門主管可因地制宜、百花齊放，關鍵是能調動政府、園區和企業資源，避免再次讓學校唱獨角戲。

（三）聯合各界協調監督，跨界混治

聯合體應成立由政府、園區、企業和學校等合作主體的相關人員組成的理事會。有學者對產教聯合體理事會的架構和職能進行了詳細設計。[15]按照網絡型產教聯合體的建設思路，理事會本身不是經營實體，而是聯合各界承擔協調監督管理職能的理事機構。一是協調各類資源，為產教融合服務企業及產教合作事業健康發展服務。重點協調產教融合服務企業與生產型企業之間、產教融合服務企業與學校之間，以及生產型企業與學校之間的關系，為他們解決困難、處理矛盾。二是監督和規范產教融合服務企業經營行為。產教融合服務企業畢竟屬于企業性質，為了利潤，有可能損害學校或學生的權益，比如把學徒生作為廉價勞動力。所以，聯合體要制定產教融合服務企業的運營規章，規范并指導產教融合服務相關活動，定期對產教融合服務企業進行考核評價，及時制止與糾正違規行為，切實維護學校和學生在校企合作過程中的合法權益。

（四）產教合作以產促教，多維綜合治理

市域產教合作聯合體以產促教，通過產業發展推動職業教育發展是市域產教合作的目標之一;同時，開展多維治理，提高產教合作的深度與廣度。市域產教聯合體立足于市域產業發展，在空間維度，以域內學校合作為主，但也不排除根據產業發展需要與域外學校開展產教合作;在層次維度，拓寬合作學校層次，與中職、高職專科、高職本科、應用型本科、普通高校等開展人才培養和產學研合作，不拘一格;在合作層面，從學院層面向下延伸到專業和課程層面，務實開展各項以產促教活動;在合作領域方面，除人才培養外，在產品研發、技術服務、文化傳承等領域均可開展產教合作。總之，通過多維綜合治理，將產教聯合體建成市域層面開展各類產教合作工作的樞紐，推動市域產教合作事業邁上新臺階。

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（責任編輯：張宇平）

Research on the Construction of Network-based Municipal Industry-education Consortium Driven by Industrial Development Demands

XU Xiu-lin

（Nantong Vocational University， Nantong Jiangsu 226007， China）

Abstract： In response to the problems faced by vocational education such as the deviation from the supply side to the demand side， the improvement of the initiative and discourse power of the demand side in the industry-education integration， this paper puts forward ideas and methods of carrying out the construction of municipal industry-education consortium in the city park. It is proposed that taking the municipal industry development drive as the premise and the industry-education integration service enterprise as the node， building network-based municipal industry-education consortium of government， school， enterprise and park， and building a joint governance model of member autonomy， multi-governance， cross-border mixed governance and multi-dimensional comprehensive governance， so as to promote the sound development of regional education and industry.

Key words： vocational education; industry-education integration; driven by industry; municipal industry-education consortium; network-based organization

作者簡介：許秀林（1965—），男，碩士，南通職業大學電子信息工程學院教授，研究方向為軟件開發、教學管理。