供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下的政府職能轉(zhuǎn)變

張潔

摘 要：政府職能轉(zhuǎn)變的目的是更好的促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。著眼當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，中央適時(shí)提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這為政府職能建設(shè)提出了新的要求。為適應(yīng)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，積極分析當(dāng)前政府職能存在的問題、提出政府職能轉(zhuǎn)變的建議，正是本文研究的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；政府；職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆中央委員會第五次全體會議公報(bào)提出要“釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動(dòng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。”[1]習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上強(qiáng)調(diào)要“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力，推動(dòng)我國社會生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。”[2]推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的綜合研判做出的重大戰(zhàn)略決策，是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的有效舉措，更是推動(dòng)我國生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重，如何轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求下發(fā)揮積極作用，是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、 政府職能轉(zhuǎn)變的方向是供給側(cè)改革的關(guān)鍵

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從表面上來看屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但也離不開政治層面改革的配合。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性任務(wù)來看，“無論是削平市場準(zhǔn)入門檻、真正實(shí)現(xiàn)國民待遇均等化，還是降低壟斷程度、放松行政管制，也無論是降低融資成本、減稅讓利民眾，還是減少對土地、勞動(dòng)、技術(shù)、資金、管理等生產(chǎn)要素的供給限制，實(shí)際上都是政府改革的內(nèi)容?！盵3]

因此，推進(jìn)供給側(cè)改革需要搞好頂層設(shè)計(jì)，不能只在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)ふ页雎?，要?jīng)濟(jì)和政府改革兩方同時(shí)發(fā)力，特別是要按照市場導(dǎo)向的要求來規(guī)范政府權(quán)力，明確政府職能的轉(zhuǎn)變的方向。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的瓶頸制約供給側(cè)改革

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能做出系列重大部署，不斷深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，極大地改善了我國的營商環(huán)境，為穩(wěn)增長、促就業(yè)、惠民生發(fā)揮了積極作用。但也應(yīng)該看到，我國政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，放權(quán)不足、監(jiān)管不力、服務(wù)不優(yōu)等問題還比較突出，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。因此，必須深入推進(jìn)“放管服”改革。

（一）政府放權(quán)不足

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是生產(chǎn)端改革，這是我國政府傳統(tǒng)上干預(yù)經(jīng)濟(jì)最多的地方，因而也出現(xiàn)了較多的政府失靈現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為政府經(jīng)濟(jì)職能上的越位、缺位和錯(cuò)位。[4]黨中央高度重視加快轉(zhuǎn)變政府職能，習(xí)總書記多次作出批示指示，要把加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)作為第一件大事來抓。但有些部門和地方在簡政放權(quán)中重?cái)?shù)量輕效果，保留的審批事項(xiàng)雖然有所減少但審批要件、流程、辦理結(jié)果等缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審批亂審批難；一些地方和部門應(yīng)該下放的權(quán)力沒放或者明放暗不放、虛放實(shí)不放，改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對性還不足。

（二）政府服務(wù)不到位

在當(dāng)前供給側(cè)改革中，政府完善市場體系、保護(hù)市場主體利益、改善市場運(yùn)行環(huán)境等服務(wù)型職能沒有得到有效發(fā)揮。各級政府為了地方局部利益而參與配置資源，阻礙了市場信息的正常傳導(dǎo)，造成產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)失衡等問題。過度的政府行政干預(yù)也在一定程度上加重了腐敗的滋生，更加成為政府職能轉(zhuǎn)變的阻力。

（三）社會組織發(fā)展緩慢

在加快推進(jìn)以市場占主導(dǎo)地位的資源配置中，政府職能主要是為市場經(jīng)濟(jì)提供宏觀服務(wù)，而社會組織作為政府與企業(yè)的紐帶也承擔(dān)著大量具體的事務(wù)性工作。但在目前供給側(cè)改革進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對社會組織的培養(yǎng)重視不夠，導(dǎo)致很多社會組織不能承擔(dān)起應(yīng)有的職責(zé)，職能作用發(fā)揮不充分。同時(shí)，政府參與社會組織的發(fā)展，特別是對其內(nèi)部管理權(quán)限進(jìn)行制度性制約，剝奪了社會組織的自主權(quán)，使社會組織很難自主發(fā)展。可見，當(dāng)前我國社會組織普遍存在數(shù)量不夠、自身發(fā)展不完善、內(nèi)生動(dòng)力不足、對政府過度依賴等問題，很難迅速發(fā)展起來。

三、加快政府職能轉(zhuǎn)變，助推供給側(cè)改革

（一）以簡政放權(quán)為抓手，建立權(quán)力清單

供給側(cè)改革的根本目的是政府以有效的制度供給來激勵(lì)、約束企業(yè)，以市場需求為導(dǎo)向，提供更好的產(chǎn)品和勞務(wù)。因此，制度供給是供給側(cè)改革的重點(diǎn)內(nèi)容，以簡政放權(quán)為重要內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變則是制度供給的關(guān)鍵。政府應(yīng)該“著力推進(jìn)包括簡政放權(quán)、減稅減負(fù)在內(nèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好激發(fā)市場活力、增強(qiáng)企業(yè)競爭力、調(diào)動(dòng)社會創(chuàng)造力?！盵5]這不僅是對政府職責(zé)的更高要求，更是對政府能力的嚴(yán)格考量。

今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)深化改革的主要任務(wù)包括：一是進(jìn)一步取消下放行政審批等事項(xiàng)，最大限度地減少政府對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)，最大限度地縮減政府審批范圍。清理并減少由前置改為后置的審批事項(xiàng)，清理并取消各地各部門于法無據(jù)、以“紅頭文件”設(shè)定的審批等事項(xiàng)；二是建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單管理模式。在規(guī)范權(quán)力責(zé)任事項(xiàng)的界定基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，建立限制市場主體進(jìn)入開展投資、經(jīng)營等活動(dòng)的負(fù)面清單，并向社會公開，明確政府與市場、政府與社會的權(quán)責(zé)邊界。

（二）增強(qiáng)服務(wù)職能，激發(fā)市場活力

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人為中心的發(fā)展思想。”[6]政府是掌控大量資源的最大供給者，供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)就是政府公共政策供給方式的改革。它不但需要政府部門釋放更多的政策紅利“使產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的自然活力非受限于作為公共政策供給方的政府約束”[7]進(jìn)而降低制度性交易成本，而且需要政府進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)，把市場化的競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)中，鼓勵(lì)民間資本投資，最大限度激發(fā)市場主體的投資潛力和創(chuàng)新活力。同時(shí)，政府還必須通過經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段規(guī)范破壞市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的行為，依法依規(guī)對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)管，最終通政府職能轉(zhuǎn)變營造一個(gè)和諧、有序、公平、公開而且充滿活力的市場環(huán)境。

（三）培育中介組織，完善社會化服務(wù)體系

管理社會性事務(wù)，政府不是唯一主體，社會組織也是參與管理的重要組成部分。圍繞改進(jìn)政府的運(yùn)作程序和方式，通過采用企業(yè)化、市場化的方式來提高政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，如政府職能外包、公共服務(wù)購買、PPP、成本效益核算等，借力社會組織來提供公共服務(wù)，這就要求充分培育和完善社會中介組織、加大投入力度，通過完善的社會化服務(wù)體系來補(bǔ)充和完善政府職能。同時(shí)，還要加快推進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門的脫鉤，引入競爭機(jī)制，規(guī)范市場中介服務(wù)。

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[2]習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議強(qiáng)調(diào)：全面貫徹黨的十八屆五中全會精神落實(shí)發(fā)展理念推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革[N].人民日報(bào)，2015-11-11（01）.

[3]王青山.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整看供給側(cè)改革[N].光明日報(bào)，2015-12-08（02）.

[4]李由.發(fā)展需求與政府供給—兼論供給側(cè)改革[J].人民論壇，2015. （ 35） ：19-21.

[5]楊曄.李克強(qiáng)會見出席中國發(fā)展高層論壇2016 年年會的境外代表并座談[N].人民日報(bào)，2016-03-23（02）.

[6]習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、森林生態(tài)安全工作[N].人民日報(bào)，2016-01-27（01）.

[7]王青山.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整看供給側(cè)改革[N].光明日報(bào)，2015-12-08（02）.

（作者單位：甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730010）