關于加拿大教育公平政策及實踐研究

李曉述

摘要加拿大政府關注教育公平，以均衡發展促進教育公平，對印第安人保留地和原住民群體采取特殊扶持政策，收到較好效果，對我國的實踐具有一定的借鑒意義。

關鍵詞教育公平 均衡發展 扶持政策

如何實現教育公平是當今世界面臨的重大課題和難題，而通過促進教育均衡發展來實現教育公平是西方發達國家的普遍實踐。以多元族群和多元文化為鮮明特色的加拿大聯邦，在促進教育均衡發展、實現教育公平方面制定了許多特殊扶持政策，尤其是針對僻遠地區的印第安人保留地和經濟社會欠發達的第一民族等原住民族群。

加拿大《1982年聯邦憲法》正式承認的原住民包括第一民族（美洲印第安人）、因紐特人（北極地區愛斯基摩人）和梅迪人（印第安人和白人通婚的后代）三大少數族群。2006年加拿大的人口普查顯示，全國原住民人口117萬，占加拿大全部人口的3.8%，其中第一民族占60%，梅迪人占33%，因紐特人占4%。根據1867年《加拿大聯邦憲法》以及1876年《印第安人法案》，聯邦政府需保障印地安人權利并劃設印地安保留地。加拿大現有636個印第安人保留地，遍布全國13個省區。

比較而言，由于經濟發展、自然環境、文化傳統等多方面的原因，加拿大原住民的教育程度和印第安人保留地區的教育水平落后于其他族群和地區。例如在安大略省（以下簡稱安省），2011年原住民學生順利完成高中學業的比例為45%，而全省平均水平為74%。因此在聯邦和省級政府兩個層面，加拿大都積極扶持原住民族群和印第安人保留地地區的教育發展。

1聯邦政府教育扶持政策

加拿大聯邦憲法明確規定，原住民民族及其土地權利受到憲法保障，原住民享有一定的自主權限。歷史上，政府對原住民教育權利的尊重和認可，經歷了長期而曲折的歷程。1996年，加拿大“原住民皇家委員會”報告強調，教育權是原住民族的固有權利，也是自治權的重要內容，而且教育質量是影響加拿大原住民族自治體制的關鍵因素。根據聯邦憲法，教育事務由各省負責，聯邦政府不設教育部。但是聯邦政府設立專門機構負責原住民和印第安人保留地事務，即“原住民事務和北方發展部”，負責履行聯邦政府對第一民族、因紐特人和梅迪人的承諾和義務，并根據憲法和法律規定履行對三個北方領地的責任，包括經濟和社會發展方面的特殊支持政策，其中教育事務是重點。

在具體實踐中，加拿大北方三個領地的教育事務由聯邦政府負責，從聯邦財政預算中列支原住民教育專項經費。2015年，聯邦政府原住民事務預算支出達70億加元，主要是教育基礎設施投入和教育補助。原住民學生不論前往專門的原住民學校或者普通學校求學，聯邦政府均提供補助。

聯邦政府充分認識到高等教育對少數族群發展的重要性。政府教育統計數據顯示，原住民族教育雖然有所發展，但與非原住民相比仍有相當大的差距，非原住民擁有大學學歷的人口為原住民的4.75倍。為縮小教育差距，聯邦政府規定，原住民學生享受與非原住民學生不同的特殊待遇，即可以申請聯邦政府原住民學生高等教育專項補助。此外，聯邦政府努力加強原住民學校師資力量和職業技能培訓，豐富原住民學生的教育資源。

根據聯邦憲法、《印第安人法案》以及歷史上加拿大政府和印第安人各部落簽訂的條約，居住在印第安人保留地的印第安人享受特殊的經濟和社會待遇。因為歷史上各個原住民部落酋長與政府簽訂的條約內容不盡相同，這些待遇在不同省和地區、不同的保留地也有所差別，具體而言非常繁雜。大致而言，這些經濟和社會待遇主要包括生活補助、漁獵權、社會保險、免費教育權等等，特別是從小學至大學的全部免費教育。這些特殊政策，促進了保留地原住民的經濟社會發展，而在教育方面，小學至大學的免費教育，保障了原住民受教育的基本權利。

然而，原住民與政府之間依然存在著隔閡和博弈。加拿大政府致力于保護原住民的傳統文化和意愿，但原住民不一定認可，同時保留地的部分印第安人對融入主流社會態度消極。加拿大歷史上曾有過試圖“幫助”印第安人融入主流的極端做法，例如始于19世紀40年代終止于1996年的“印第安人兒童寄宿學校制度”。政府強制性地要求印第安人把學齡兒童送到政府資助的寄宿學校接受教育，試圖通過這種方法使印第安兒童忘掉自己的語言和文化，最終完全融入主流社會。但后來這一制度被認為是非人道的，是違反人權的。2008年，加拿大時任總理哈珀（Harper）代表政府公開就寄宿學校制度向印第安人道歉，決定對曾經是寄宿學校受害者的學生給予經濟賠償。

2加拿大省級政府教育扶持政策

除了聚居在北方三個領地外，加拿大原住民散居在其它十個省。其中，安省作為全國人口第一大省，全國原住民人口的21%在安省，也是原住民最多的省份。

根據2011年的統計數據，安省有7.8萬原住民學生。他們可以選擇保留地民族學校，也可以選擇本省公立教育局的學校。實際上，80%的原住民學生選擇各地區教育局下屬的公立學校。92%的安省小學和96%的中學有原住民學生。

安省教育廳內設專門機構“原住民教育辦公室”負責原住民教育事務。2007年，安省教育廳將原住民教育列為優先發展的重點領域，并發布《安省第一民族、梅迪人和因紐特人教育政策框架》，提出到2016年要實現三大目標：（1）提高原住民學生的學業表現；（2）縮小原住民與非原住民學生的學習成績差距；（3）確保所有的學生都能了解原住民文化、經歷及視角。因此，除了努力縮小原住民學生和非原住民學生在學業成績方面的差距外，安省政府還在以下兩個方面加大力度：

其一是消除“認知鴻溝”。安省教育廳規定，所有的學生和教育工作者都必須加深對第一民族、梅迪人和因紐特人豐富的歷史和文化的了解。安省從幼兒園到12年級教學大綱都包含關于原住民歷史和文化的必修及選修課程。除了傳統的“社會常識”課程中包含此項內容外，安省要求將此要求貫穿至藝術、健康、體育甚至是幼兒園活動中。研究報告表明，約三分之一的安省中小學還對教師進行關于原住民文化在職培訓，或邀請專業人士來校做專題演講，還有的學校安排學生與原住民社區互動、參加文化活動、儀式、拓展訓練等。

其二是縮小教學資源差距。家庭收入與教育發展關系緊密。根據“教育質量和問責辦公室（EQAQ）”的數據，比較家庭平均收入前10%的學校和后10%的學校，在后一類學校，原住民學生比例是前者的五倍，也就是說，在安省小學階段，前一類的學校原住民學生比例僅1%，而后一類學校，則為5%。安省對招收原住民學生的教育局予以補貼，但是招收原住民學生的學校規模普遍較小，教學資源不足，研究報告表明，原住民學生比例在7.5%以上的學校中，僅20%的學校有專門的音樂或體育教師，僅24%的學校有專門的圖書管理員。

2007年，安省設立原住民教育專項補助計劃，根據原住民學生人數及參加原住民語言文化學習的人數給予補貼。此項計劃從2007的1200萬加元增加至2014年的4300萬加元。安省教育廳也從財政上支持“安省印第安人友好中心”舉辦課外教育活動，此外，還支持了1000多項城市原住民教育試驗項目。

3關于教育均衡發展的思考

加拿大獨立機構“安省教育促進組織”的研究報告表明，近年來加拿大政府在原住民教育方面有很大的進步，但原住民與非原住民學生在學業表現、教學資源等發面的差距依然存在。可見，特殊地區和特殊族群的教育是一個復雜的社會問題，是一個長期的系統工程，需要全社會的參與和支持。毫無疑問，發展特殊族群教育的最終目標是縮小差距，實現均衡。通過對加拿大政府原住民教育政策的考察，有三點值得關注：

（1）加拿大政府對教育公平的理解不僅限于入學機會的公平，同時強調獲得成功的機會。安省促進原住民教育發展的首要目標就是縮小原住民與非原住民學生的學業表現差距，也就是增加原住民學生獲得成功的機率。

（2）即使在加拿大這樣的發達國家，教學資源分布不均也是客觀存在。經濟發達的安省和北部領地之間，印第安保留地與非保留地之間，同一城市的不同學區之間，都存在教育資源分布的差距。因此，政府需要積極調整教育過程的不均衡。

（3）推進教育均衡發展需要全社會的廣泛參與。在加拿大，對原住民等特殊族群的扶持得到全社會的認可和參與，政府有特殊政策，社會各界對此也表現出極大的熱情，成立了許多關注原住民教育的社團和基金會。

如果我們聯系中國的國情和實際，可以看出，教育公平依然是我國政府致力追求的目標之一。今年來，我國政府努力擴大教育規模，同時向家庭經濟困難學生、西部地區及農村地區學生傾斜，但是取得巨大進步的同時，諸多問題依然存在。例如，從城鄉差別看，鄉村教育資源依然稀缺，從區域平衡來看，中西部地區教育發展相對落后，從學校資源看，同一地區不同學校的水平差距較大；從受教育群體看，教育保障體系還需完善。

綜上所述，我們認為，即使在加拿大這樣的西方發達國家，教育機會、教育過程、教育結果等方面的不公平，以及教育發展欠均衡的現象依然存在，而且還將長期存在。我國政府應當更加重視教育公平問題，在借鑒發達國家好的做法和經驗的同時，結合中國國情，致力于縮小教育差距，促進教育均衡發展。