朝陽建設用地審批體制機制創新改革探索實踐

劉崴謝飛高東李宏偉

（1.朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 122000；2.喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300； 3.凌源市自然資源局，遼寧朝陽 122500）

隨著經濟社會快速發展，營商軟環境建設已成為事關全局經濟發展的重大戰略問題。現今企業群眾對營商環境改善，審批體制的改革期望值越來越高，尤其是在實施土地的用地審批制度改革給予厚望，但在用地審批中還是會出現的“審批時間過長、履行程序繁瑣、行政審核、審批效率不高”等用地企業、群眾反映呼聲強烈的問題。

要做好放活土地要素這篇大文章，根本的出路在于深化放管服改革，在實踐中徹底破解土地管理體制機制上的主要問題，創新土地管理方式和服務方式。加強和改善土地管理制度供給，構建更加靈活的土地管理政策體系，是擺在我們面前的重大課題和迫切任務。

為貫徹落實“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”營商環境建設工作總體要求，朝陽市委、市政府提出以“辦事方便”和“五減”為目標的總體要求開展“1+7+3”營商環境改革，改革中把建設用地審批改革作為重要內容、樣板工程，進一步優化建設用地審批流程，推動土地審批效率提質增速，加速推進項目落地。2020年10月份，朝陽市為繼續貫徹落實遼寧省營商軟環境建設工作總體要求，在依法依規的大前提下，在總結作為省土地審批制度改革試點縣工作經驗的基礎上，以優化營商環境為突破口，按照市場化、法治化、要求，全力打造辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居的營商環境，從各項體制制度內部著手，繼續深化改革。市自然資源局堅持問題導向、目標導向和結果導向，在對全市開展調研和喀左縣試點的基礎上，結合全市工作實際，起草了《建設用地審批體制機制創新改革方案》，2021年1月1日起在全市范圍內正式實施。

一、改革主要措施及方式

1.創新建設項目用地審批制度

經過不斷優化改進審批工作，創新建設項目用地審批制度，進一步優化建設用地審批流程，“保留主干，精簡末枝”，通過“減要件、減簽字、減公章、壓時限”的方式，大刀闊斧地進行審批程序的改組優化，嘗試建立新型高效的審批流程，為滿足新經濟形勢下招商引資、項目建設、產業發展、民生工程建設用地需求，做出有益的探索。

（1）減要件

批次項目用地由平均37個要件減少到25個，減少比例為32.4%；單獨選址項目用地由平均44個要件減少到31個，減少比例為29.5%。

二是減簽字。批次項目用地平均簽字104人次減少到23人次，減少比例為77.9%；單獨選址項目用地平均簽字119人次減少到29人次，減少比例75.6%。

三是減公章。批次項目用地用章平均59枚次減少到28枚次，減少比例52.5%；單獨選址項目用地平均用章平均66枚次減少到31枚次，減少比例53%。

四是壓時限。在前置要件齊全、征地費用足額到位前提下，自征地啟動公告發布起，縣級組卷時限由原來的88個工作日壓縮到35個工作日，減少時間60%。市級審批時限由原來的5個工作日壓縮到2個工作日，減少比例60%。

2.深化市級層面的審批機制改革

為解決市本級有關部門承擔審核職能存在的實際問題，《方案》提出創新市級審批工作，建立四個機制。

（1）推進網上辦理

實行網上辦理機制。實行網上申報，網上審核、網上辦理。同時，以國土空間基礎信息平臺為基礎，全面推動全市自然資源工作管理系統數據整合，建立審批信息資源共享平臺，達到數據信息資源互通共享，實現全市自然資源系統信息一體化、數據統一化、審批快捷化，實行網上申報，網上審核、網上辦理。

（2）實施“串并聯動，多審合一”機制

市自然資源局改革建設用地審批流程，創新內部審查模式，實現由串聯審批到并聯審批，由專業科室負責審核，實現“多審合一”，市級審核由原來5個工作日減少到2個工作日。

（3）實行“多規合一”機制

加快推動國土空間規劃編制，盡快實現一張藍圖，抓緊推進全市“多規合一”業務協作平臺建設，盡快盡早投入使用，進一步理順規劃體制，進而提高項目用地審批效率。

（4）實行下放權限機制

解放思想，轉變工作作風，堅持實事求是的思想路線，力戒形式主義、官僚主義，求實效、干實事，按照法定職責將部分市級權限下放縣級，為審批流程減壓、節省人力、物力資源、提高工作效率。

雙塔、龍城、朝陽經濟開發區（燕都新區）、高新區四個直屬分局享有與各縣（市）自然資源主管部門同等的權限。下放市級社保審查權限至縣級人社部門辦理。

3.改革優化縣級層面用地審批流程

為解決縣（市）區所承擔組卷工作存在的實際問題，《方案》提出優化縣級組卷工作，建立五個機制。

（1）建立縣級“多規合作”機制

在項目前期選址階段，縣級主管部門充分發揮“多規合一”業務協作平臺作用，將各類保護區核查由組卷階段前置到項目選址階段，統籌開展土地規劃、林業和草原規劃、基本農田、生態紅線和自然保護地等多部門合作調查核實，并限時反饋核查意見。將八類保護區核查由組卷階段前置到項目選址階段，并限時反饋核查意見。

（2）建立并聯審批機制，嚴格落實各部門審核工作時限

采取并聯審批、橫向聯動的方式，縣級人民政府按照新《土地管理法》的要求，在發布征地啟動公告后，組織自然資源、林業和草原、社保、農業農村、征拆等部門即刻同時進駐現場開展工作。由縣政府組織牽頭，縣領導掛帥成立督導組，調集多部門同時進行核查聯動，達到并聯運行的效果。各部門制定相應的審查職責和工作時限，從縣級自然資源部門函告相關部門之日起，各相關部門按照規定時限完成本部門工作，并將結果函告自然資源部門。督導組將對各部門在規定時限內完成工作情況進行督導。同步開展權屬認定、征地拆遷調查確認、勘測定界；同步開展社保審查、林草審核、占用耕地機動地審核等相關核查工作。

（3）建立辦理時限機制

明確林草審核、占用耕地審核、社保審核、征地拆遷費用測算和林地組卷辦理時限，限時辦結。

（4）改革各部門內部審查機制，規范部門審查內容、環節，建立內部會審機制

改進和優化縣級人社、農業農村、水利、住建、自然資源、林業和草原等相關審批部門的內部審查機制，將各股室分頭審核改由會審會議統一審核，爭取做到一人簽字、一枚公章，實現“多審合一”。

（5）規范部門內審查內容環節，建立部門審查機制

規范穩評備案、各項核查和生態環保部門審查環節，全力做到減簽字、減用章、減環節。

一是規范征地穩評備案。新土地管理法中要求實施的征地社會穩定性風險評估備案，取消多部門聯審簽字蓋章環節，只需要縣級主管部門備案即可。

二是規范各項核查內容環節。縣級社保審查、林業草原審核、占用耕地機動地審核等，只需主管部門將核查意見按時函告自然資源部門即可。

三是規范環評認定內容。經縣級環保部門核實認定實施項目具污染性或項目擬用地塊存在污染，需提供環評手續，其他情況則取消環評審查。

二、用地審批流程制度改革實踐效果

1.“三減一壓”目標基本達成

經過11月-12月的試運行，改革方案效果顯著。從數據上我們可以看出：2020年全市申報用地280宗1415公頃，已超出其他年份的申報數據的2倍，這期間11月至12月間申報了183宗847公頃，占到2020全年宗數和面積的比例的65%和72%，環比增長了55%和10%。這說明本次征地審批制度改革取得顯著的成效，按2017-2019年的平均審批數據（650公頃）來看，已以超出1年申報數量完成了2020年的申報進度，效率驚人。

2021年度已按創新組卷流程完成組卷的21個，面積164.0473公頃，其中:喀左縣完成17個項目和2個單獨選址項目組卷，面積153.9606公頃；朝陽經濟技術開發區完成組卷2個項目，面積10.0867公頃。正在組卷的35個、面積147.1587公頃，其中：建平縣正在組卷9個項目，面積28.7106公頃；龍城區正在組卷9個項目，面積23.1434公頃；凌源市正在組卷7個項目，面積66.4802公頃；朝陽縣正在組卷6個項目，面積17.9407公頃；北票市正在組卷2個項目，面積5.9524公頃；雙塔區正在組卷2個項目，面積4.9314公頃。

按照2017-2019年度組卷上報平均數據（650公頃）情況來看，兩個月的的時間內，正在申報的卷宗已經完成2021年預計數量的46%，同比2020年度亦是完成數量的50%以上。全市建設用地審批體制機制創新工作全面推開，態勢良好，建設用地審批效率和質量大幅提升，改革成效逐漸顯現。

2.審批流程運行順暢

各縣（市）區按照各自方案要求，已經初步形成新的運行機制，實現并聯審批、內部“多審合一”等工作機制，縮短審批時限，提高審批效率。

3.審批效率和工作效率大大提高

通過實行并聯審批、“多規合一”的各類要件審查前置、內部會審等工作機制，審批事項大幅度合并精簡，報件材料大幅度減少，審批時間大幅度壓縮，要件數量、簽字數量以及公章數量均比改革前有了極大的減少，無論是批次項目或是單獨選址項目，削減數量均等于或低于《方案》要求的消減目標。目前，縣級組卷時限最多的35個工作日，最少的只有24個工作日，平均時限30個工作日，審批效率和工作效率大大提高。

4.有效解決不擔當、不作為問題

改革前，縣級組卷過程中簽字多、蓋章多、要件多，看似是為了多環節把關，減少工作紕漏，實際上是不擔當、不負責任的表現。改革后，能由一個部門證明的材料只需要一個部門證明，部門內能用一個簽字、一個公章解決的問題，決不多簽、多蓋，這在大大提高工作效率的同時，更明晰了責任，解決了不敢擔當、不愿當擔的思想問題。

5.為企業群眾提供更便捷的服務

改革后，通過開通網絡服務平臺，進行網上上報、網上審核，實現了不見面審批，大大的減少了簽字蓋章的環節，企業在用地組卷審核上報的過程，不再是改革前那樣穿梭于各個部門間、各級政府間，不再是改革前辦理手續動輒半年，企業更加方便、更加便捷，項目落地更加迅捷。建設用地審批改革切實提高了政府服務效能和質量，讓企業享受到了政府服務升級、營商環境優化所帶來的政策紅利，企業對政府的滿意度大大提高，園區企業廣泛認可。

6.獲得上級部門的支持和認可

改革得到了了遼寧省自然資源廳的大力支持，改革成效得到了省委、省政府的積極肯定，社會各界特別是企業、群眾廣泛認可、反響強烈，朝陽市建設用地審批改革取得了一定成效，達到了預期的目的。